La auto-regulación en las Cooperativas No Agropecuarias cubanas.
Propuestas para su optimización mediante la asesoría jurídica

(The self-regulation in the Cuban Non-Agricultural Cooperatives.
Proposals for the optimization through the legal advice)

Orisel Hernández Aguilar1, Orestes Rodríguez Musa2 

Universidad de Pinar del Río, Cuba

Martha Beatriz Martínez de Osaba Fontanella3 

Empresa Provincial de Servicios Legales de Pinar del Río, Cuba

doi: http://dx.doi.org/10.18543/baidc-55-2019pp105-133

Recibido: 31.05.2019
Aceptado: 01.10.2019

Sumario: I. Introducción. II. La auto-regulación como expresión del principio de autonomía e independencia: alcance y contenido. III. Marco legal para la auto-regulación en las Cooperativas no Agropecuarias cubanas. IV. Perfeccionamiento de la auto-regulación en las Cooperativas no Agropecuarias cubanas mediante la asesoría jurídica. V. Conclusiones.

Summary: I. Introduction. II. Self-regulation as an expression of the principle of autonomy and independence: scope and content. III. Legal framework for the self-regulation in Cuban non-agricultural Cooperatives. IV. Improvement of the self-regulation in Cuban Non-Agricultural Cooperatives through legal advice. V. Conclusions.

Resumen: El objetivo de este trabajo es fundamentar algunas propuestas para contribuir, desde la asesoría jurídica, al perfeccionamiento de la auto-regulación en las Cooperativas No Agropecuarias cubanas. Para ello, se sistematiza el alcance y los contenidos de la auto-regulación como expresión del principio de autonomía e independencia. A continuación, se valora el marco legal vigente para la auto-regulación en las Cooperativas no Agropecuarias cubanas. Por último, se argumentan un conjunto de recomendaciones que pueden contribuir a optimizar dicha auto-regulación mediante la asesoría jurídica que reciben estas cooperativas cubanas.

Palabras claves: cooperativa; autonomía; auto-regulación; asesoría jurídica.

Abstract: The objective of this work is to base some proposals to contribute, from legal advice, to the improvement of the self-regulation in Cuban Non-Agricultural Cooperatives. For this, the scope and contents of the self-regulation are systematized as an expression of the principle of autonomy and independence. Next, the current legal framework for the self-regulation in Cuban Non-Agricultural Cooperatives is valued. Finally, a set of recommendations that can contribute to optimize this self-regulation through the legal advice received by these Cuban cooperatives are argued.

Keywords: cooperative; autonomy; self-regulation; legal advice.

 

I. Introducción

El principio de autonomía e independencia quedó definido en la Declaración sobre la Identidad Cooperativa, aprobada en el Congreso de Manchester en 1995, en los términos que siguen: «Las cooperativas son organizaciones autónomas de auto ayuda, administradas por sus asociados. Si intervienen en acuerdos con otras organizaciones, incluidos los gobiernos, o captan capital de fuentes externas, lo hacen en términos que aseguren el control por parte de los asociados y mantengan su autonomía cooperativa» (Alianza Cooperativa Internacional, 1995).

Por su importancia, es cada vez más común que la legislación especial de la materia haga suya la definición de los principios cooperativos universalmente reconocidos —bien sea con carácter obligatorio o indicativo (García Müller 2006, 86)— sobre todo en América Latina, región que se ha caracterizado por un fuerte «principismo» (Cracogna 2001). Esta tendencia implica obviamente a la «autonomía e independencia», denominador común en la parte general de muchas legislaciones, incluso, con concepciones diversas sobre la naturaleza jurídica de la institución.

El reconocimiento a estas reglas ha trascendido el ámbito del cooperativismo nacional, dando lugar a que la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su Recomendación sobre la promoción de las cooperativas de 2002, abogue por el establecimiento de políticas y marcos jurídicos favorables que resulten compatibles con la institución, exhortando en su párrafo 6, inciso c) por el particular respeto hacia su autonomía.

A pesar de lo anterior, la complejidad de esta cuestión no permite simplificaciones, pues tratarla implica adentrarse en un espacio de escasa sistematización teórica, máxime cuando el régimen jurídico de la cooperativa depende de la traducción que realice el legislador de su naturaleza, cuestión nada pacífica en la doctrina jurídica y diversa en el Derecho comparado.

En Cuba, el tema ha sido de interés creciente y su presencia transversaliza las investigaciones de los últimos cinco años, haciéndose particularmente notable en aquellas que ofrecen enfoques más complejos y completos del fenómeno (Cfr.: Fajardo García y Moreno Cruz 2018; Rodríguez Musa y Hernández Aguilar 2018 a.). Ello obedece, en gran medida, a la expansión de la cooperativa a sectores de la economía distintos del agropecuario como parte del proceso de actualización de su modelo socioeconómico, que conllevó a la creación de las Cooperativas no Agropecuarias (CNA).

En líneas generales Rodríguez Musa (2013), sistematizando las características del principio de autonomía en el sector cooperativo de la Isla, sostiene que al regularse las relaciones jurídicas entre el Estado y las cooperativas se ha asumido un modelo absorbente (Cracogna 2001) o de dependencia (Rosemburg 1985, 104) que ha limitado en diversos aspectos y de forma sustancial la autonomía que debe caracterizar a la figura. Sin embargo, el citado autor admite que las noveles entidades cuentan con oportunidades para desarrollar la autogestión y el autocontrol, lo cual —tal vez— podría atribuirse el carácter experimental de las mismas (Vid. Segundo POR CUANTO y artículo 1 del DL305/12).

Haciendo un balance del desarrollo de las CNA hasta la fecha se constata que este proceso ha estado marcado por varias limitaciones (Rodríguez Musa y Hernández Aguilar 2018 b.), pese a que en el país existen un conjunto de condiciones objetivas y subjetivas que deben ser aprovechadas en pos de transformar esta realidad.

Ante tal escenario, la asesoría jurídica, como modo de actuación del profesional del Derecho, se presenta como un medio para contribuir —de múltiples formas— a la óptima utilización de la autonomía para fortalecer la identidad de las cooperativas. Al respecto se ha ganado consenso en espacios científicos, llegándose a admitir que «la capacidad de autorregulación de las cooperativas, unido a una labor de asesoría jurídica de calidad, tiene potencialidades para superar la mayor parte de las limitaciones que hoy presentan las experiencias prácticas relativas a estas formas asociativas en Cuba» (COODER II, 2018).

En esta última dirección trabaja el Departamento de Derecho de la Universidad de Pinar del Río (DD-UPR), de conjunto con la Empresa Provincial de Servicios Legales (EPSEL), como parte del Proyecto de Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i) «Metodología para el perfeccionamiento del proceso de asesoría jurídica de las CNA de la provincia de Pinar del Río, desde su gestación hasta su disolución». Este empeño tiene como propósito central contribuir, desde el proceso de asesoría jurídica, al fortalecimiento de la identidad de estas figuras en la provincia de Pinar del Río.

En este Proyecto se han definido múltiples indicadores hacia los cuales la nueva Metodología habrá de dirigir sus recomendaciones, entre ellas se encuentra la «autonomía», siendo una de las que mayor alcance, dado su carácter trasversal.

Habida cuenta de lo anterior, el presente trabajo tiene por objetivo fundamentar algunas propuestas para contribuir, desde la asesoría jurídica, con el fortalecimiento de la auto-regulación de las CNA. La selección de esta arista particular de la autonomía obedece, en lo fundamental, a dos razones: la primera es de tipo metodológico, toda vez que la complejidad del principio en cuestión supondría atender una multiplicidad de implicaciones que sobrepasan los límites posibles en este tipo de trabajo; y la segunda, de índole práctica, puesto que se trata de enfocar la atención a un aspecto de la materialización de este principio cooperativo que está al alcance de los asesores y asociados, permitiendo así su concreción con mayor inmediatez.

Para cumplimentar el propósito de este artículo, a continuación se sistematizan el alcance y contenidos de la auto-regulación cooperativa, en tanto es expresión del principio de autonomía e independencia. Seguidamente, se valora el marco legal cubano para la auto-regulación de las CNA. Por último, se argumentan un grupo de recomendaciones que pueden contribuir al perfeccionamiento de la auto-regulación en las Cooperativas no Agropecuarias, mediante la asesoría jurídica.

II. La auto-regulación como expresión del principio de autonomía e independencia: alcance y contenido

Como se apuntó antes, la autonomía ha de ser un elemento que atraviese de forma transversal a todas aquellas disposiciones jurídicas relativas a la cooperativa. Su espíritu debe superar las frías definiciones legales e informar, de inicio a fin, la instrumentación jurídica de la figura mediante elementos concretos. Sin embargo, el reconocimiento expreso del principio, además de resultar valioso para tipificar el fenómeno cooperativo, dota a la autonomía de la legalidad que requiere su efectiva protección, operando como prerrequisito indispensable para que se puedan desplegar sus efectos consustanciales.

Partiendo entonces de que «la autonomía de una entidad no es un presupuesto declarativo, formal, sino que posee contenido material, manifestado entre otros en facultades de decisión, autogestión y su aparejada responsabilidad» (Fernández Peiso 2006, 41), no resulta difícil comprender que esta tenga un reflejo natural en la capacidad de auto-normar, de autorregular, el desarrollo de la aludida entidad.

Esta suerte de «potestad legislativa secundaria, subordinada y derivada» (Pacheco 1993, 368), se encuentra en las corporaciones —cualquier que sea su tipo— y tiene como finalidad asegurar que las mismas puedan dictar sus propias normas internas. La validez de estos actos corporativos, como fuentes formales de normas jurídicas, emana del reconocimiento otorgado por el Estado.

La particularidad que distingue la auto-regulación cooperativa de la auto-regulación corporativa radica en que su fundamento descansa no en la autorización para auto-reglamentarse emitida por parte de los poderes públicos, sino que se trata de un elemento consustancial al principio cooperativo de autonomía e independencia. Por tal motivo, el alcance y contenido de esta facultad es mayor, como se verá seguidamente.

A ello habría que sumar otro aspecto distintivo, que no se evidencia de igual manera en los actos corporativos generadores de normas, y es el hecho de que las cooperativas producen sus regulaciones en un régimen democrático-inclusivo, donde los sujetos regulados son, a la vez, sujetos reguladores de su actividad. Como afirma Calloway, «La autorregulación no es impuesta (...), ya que es el producto de las decisiones colectivas en función de generar un marco normativo que permita la convivencia laboral, la producción y la gestión» (2016, 17).

Debe hacerse notar, además que cuando se habla de auto-regulación, aunque se comprende a la autonomía estatutaria, se está rebasando también esos marcos. La auto-regulación implica toda la gama de normas generales o particulares que resulten de la ordenación colectiva, autónomamente impuesta, por y para la cooperativa, teniendo como finalidad disciplinar los distintos actos que se realicen en el ámbito de su desenvolvimiento.

El alcance de la auto-regulación está dado por las reglas generales que siga el ordenamiento jurídico en cuestión, al organizar el sistema de fuentes y los principios que explican las relaciones entre ellas.

Para comprender esta idea conviene repasar el pensamiento del profesor Cossio, quien apunta: «Las normas jurídicas se dan en una estructura piramidal porque, en el Derecho, el tránsito de una norma jurídica a otra es un proceso autorregulado: una norma jurídica vale porque es la ejecución de una norma más alta; ésta, a su vez vale porque es la ejecución de otra norma aún más general; y así, desde las normas individuales (negocios jurídicos, sentencias y decisiones administrativas), que están en la base, pasando por decretos leyes y disposiciones constitucionales, se llega, con la norma fundamental de carácter hipotético, al vértice de la pirámide» (citado en Pacheco 1993, 302).

De esta forma, se comprende que la auto-regulación cooperativa, como cualquier otro fenómeno normativo, tiene sus límites en el respeto a la legalidad, de la cual trae, además, el fundamento para su validez. Así pues, operando con la legalidad como principio de juricidad, la actuación de los entes cooperativos debe encausarse con respeto por las disposiciones legales, lo que no implica que toda actuación posible deba estar expresamente regulada, sino ser consecuente con los principios del ordenamiento jurídico, velando por su unidad y coherencia.

En la actualidad se aboga por que, dentro de la legalidad, las relaciones entre los espacios con y sin regulación expresa se rijan de conformidad con el principio de subsidiariedad. De tal modo que «en las relaciones entre entidades institucionales y sociales de diversa dimensión la preferencia debe darse a las menores y que las intervenciones de las mayores, se justifiquen en tanto en cuanto se dirijan a suplir los eventuales inconvenientes de las primeras» (Frosini 2002, 12).

En total sintonía con ello Henrÿ (2000) sostiene que «el logro de la autonomía de las cooperativas está supeditado a la aplicación del principio de la subsidiaridad. (…) Su aplicación en el ámbito que nos interesa aquí debería permitir a cada cooperativa ser dueña de las decisiones que le interesan, a menos que éstas sean de la competencia del interés público o que obstaculicen la libertad de terceros».

Siendo así, solo deberían ser regulados a través de las normas públicas los asuntos que exceden de la competencia de una cooperativa individual (Henrÿ 2013), dejando todas las restantes cuestiones, que no estuvieran expresamente reservadas a los poderes centrales en virtud de las responsabilidades a ellos asignadas, en manos de las cooperativas.

En líneas generales, ha de entenderse que el principio de legalidad opera como legitimador y frontera de la auto-regulación, en tanto la presencia del principio de subsidiariedad funciona como una reserva abstracta, inclusiva de los contenidos sobre los que puede recaer.

Esta última cuestión, de las materias o asuntos sobre los cuales pueden darse reglas las cooperativas, amerita un análisis detenido puesto que la naturaleza y/o profundidad con que haya de hacerse la regulación está intrínsecamente ligada al tipo de instrumento jurídico a utilizar. Este particular, presenta variantes en cada ordenamiento, según la naturaleza de los diferentes asuntos que pueden ser objeto de tratamiento por parte de las cooperativas. No obstante, en este sentido existen unos marcos generales que ofrecen un relativo consenso.

En primer lugar, se encuentran los Estatutos sociales que «son la principal norma jurídica interna» (Senent Vidal 2011, 65). Por ende, «las normas estatutarias son de carácter general, abstracto y permanente» (Pacheco 1993, 368) y establecen las «características identificadoras y las normas de funcionamiento básicas» (Senent Vidal 2011, 65). Estos tienen función constituyente para la cooperativa, puesto que son aprobados por los socios promotores y hacen parte de los documentos fundacionales.

Respecto a su contenido opera una distinción entre contenido de ley, contenido necesario y contenido complementario. «El contenido de ley es aquello que ya está en las normas legales y que se repite en un estatuto (…). El contenido necesario son aquellas normas que no están en la ley, pero la ley obliga a que se establezcan en el estatuto (…). [Y] El contenido complementario son todas las demás normas que cada entidad considere conveniente estipular» (García Müller 2017, 199, citando a Confecoop, 2003).

Como se infiere de esta clasificación, la presencia de determinados asuntos va a depender de su ubicación, en uno u otro tipo de contenido, según disponga el ordenamiento jurídico de que se trate.

Sin detrimento de lo expuesto, de la bibliografía consultada (Cenzi, 2017; Henrÿ 2013; y Senent Vidal 2011) se pueden abstraer un conjunto de regularidades que —en una u otra condición— hacen parte de los Estatutos, a saber:

— Generales: denominación, duración, domicilio, ámbito geográfico y objeto.

— Miembros: requisitos, procedimiento de admisión, suspensión, exclusión y reintegro, obligaciones y derechos, renuncia/retiro, suspensión y exclusión y reintegro.

— Régimen disciplinario: tipos de faltas, sanciones, competencia, procedimiento, conciliación.

— Estructura organizativa: elementos comunes (Competencias, Procedimiento y condiciones de la convocatoria, Procedimiento para tomar decisiones, Documentación a emitir/custodiar e Impugnación); Asamblea General (clases y formas); y Órgano de Administración; Órgano de Control y otros órganos y comisiones/comités (representación legal, composición, elección, duración, cese, vacantes, funcionamiento, retribución, incompatibilidades, incapacidades y prohibiciones, y solución de conflictos).

— Régimen económico: responsabilidad de los miembros; capital social (aportaciones obligatorias y voluntarias, remuneración, actualización, transmisión, reembolso, aportes que no forman parte del capital, participaciones especiales, fondos y reservas, reserva legal, fondo legalmente dispuestos y fondos facultativos); y resultados (aplicación de excedentes e imputación de pérdidas).

— Régimen administrativo: ejercicio, documentación social, contabilidad, balance contable, estado de ganancias y pérdidas y otros.

— Disolución y liquidación: causales, adjudicación del haber social y extinción.

— Final: disposiciones generales y disposiciones transitorias.

Por su extensión y complejidad los Estatutos «pueden ser elaborados por el notario, por asesores profesionales (…) o, lo que es bastante común, por la propia Administración que facilita unos modelos orientativos» (Gadea, Sacristán y Vargas Vasserot 2009, 122).

El complemento necesario del Estatuto, para superar la generalidad que a él es inmanente y proveer de funcionalidad a sus dictados es el Reglamento. Como parte del genus reglamentario este acto normativo interno deriva de la necesidad de disponer las regulaciones que se precisan para dar cumplimiento a una norma más general, asumiendo una finalidad ejecutiva (Cañizares Abeledo 2006, 223).

Según el grado de generalidad o la materia a que se refieran, pueden presentarse diversas tipologías de Reglamento. Es posible, entonces, encontrar disposiciones de esta naturaleza de carácter general para todos los socios o para ordenar una determinada actividad. El alcance que se pretenda con la regulación condicionará, unido a las disposiciones normativas más generales —Estatutos y leyes— el órgano facultado para su creación.

En cualquier caso, la forma que reviste el acto de adopción de esta decisión es el acuerdo. La fuerza vinculante de éste está condicionada a que su adopción se encuentre dentro de la esfera de competencia del órgano que los adopta y dicta, que su contenido no contradiga normas de rango superior, y que se sigan las formalidades correspondientes (García Müller 2017, 207).

El Reglamento Interno o de Régimen Interno es, desde el punto de vista jurídico, la variante más general que se puede asumir. Este se adopta por medio de un acuerdo de la asamblea general en el ejercicio de sus competencias (Senent Vidal 2005, 69) y su contenido lo deciden los socios en un puro ejercicio de auto-reglamentación, respetando el contenido de los Estatutos, las leyes y los principios cooperativos (Gadea, Sacristán y Vargas Vasserot 2009, 126).

Aunque la determinación de su contenido, dentro de los límites apuntado es libre, Senent Vidal (2011, 68-72) señala que entre sus contenidos más usuales figuran:

— Régimen jurídico de la persona socia: régimen disciplinario, prestación de trabajo de la persona socia y concretar el ejercicio de los derechos y deberes.

— Desarrollo del funcionamiento orgánico: regular el proceso electoral, funcionamiento de las sesiones, convocatorias, desarrollo de debates, ejercicio del derecho al voto, contenido y aprobación de actas, desarrollo de asambleas, juntas o comisiones espaciales e introducción de las TICs.

— Desarrollo de los aspectos económico-financieros: régimen de suscripción y desembolso de las distintas aportaciones al capital, sus formas de acreditar, su posible remuneración, actualización, transmisión y reembolso; las diversas modalidades de liquidación de las pérdidas del ejercicio, restantes vías de captación de financiamiento, dotación y aplicación de los fondos sociales, reservas voluntarias y fondo de educación y promoción.

— Medidas de responsabilidad social: creación y financiamiento de un Comité Social para ayudas y servicios a socios, trabajadores, sus familias, entre otros.

En cuanto a los Reglamentos particulares, García Müller sostiene que puede ser diversos, en tanto «se elaboran para regular actividades, servicios o departamentos» (2017, 205). Entre ellos puede encontrarse el del Consejo de Administración para «asegurarse de que su propio funcionamiento sea transparente» (Henrÿ 2013, 99). Tomando en cuenta la combinación entre el efecto ordenador del acto normativo y su contribución a una gestión democrática y transparente, es loable considerar su extensión al resto de los órganos y actividades de la cooperativa, por ser consustancial a la materialización de sus fines, de conformidad con su identidad.

Por medio de los acuerdos, los órganos competentes pueden elevar a la condición de jurídicas, previo cumplimiento de los requerimientos expuestos supra, un conjunto de normas ordenadoras de las distintas actividades que conciernen a la cooperativa. En este catálogo abierto se pueden incluir los manuales y sistemas de procedimiento, las normas técnicas, las regulae artis, y los códigos éticos o de conducta (García Müller 2017, 212-214). Independientemente de las particularidades de cada uno de estos instrumentos regulatorios, lo relevante a los efectos del presente trabajo es evidenciar la amplitud de la facultad de autorregulación que, dentro del ámbito de la actividad propia de cada entidad, se encuentra a disposición de la misma en uso de una prerrogativa indiscutida como lo es la de adoptar acuerdos.

Por último, debe hacerse alusión a las normas individuales que, en virtud de la autonomía de la voluntad, crean y/o suscriben las cooperativas. En esta condición se encuentran los negocios jurídicos y las decisiones derivadas de los mecanismos de autocomposición interna ante conflictos.

El negocio jurídico puede considerarse como «una fuente formal del Derecho porque crea normas jurídicas individuales; es, por así decirlo, una ley particular que obliga a las personas que manifiestan su voluntad» (Pacheco 1993, 353). Esta afirmación es legítima si se asume que el acto jurídico en cuestión nace de actuaciones válidas y para perseguir fines jurídicamente posibles, con lo cual de él derivan obligaciones para las partes. Por ende, la lex contratus que resulta «es una ley autónoma, son preceptos que se da cada contratante, a tenor del compromiso que suscribe, vinculándose a una conducta» (Pérez Gallardo 2006, 318-319).

Dentro de esta categoría se encuentran comprendidos, a los efectos que aquí interesan, los contratos y los convenios. Los contratos suponen la composición de intereses por lo general contrapuestos, y sus obligaciones tienen carácter patrimonial, en tanto en el convenio concurren intereses confluyentes hacia una finalidad común a las partes, por lo cual no siempre se producen obligaciones de carácter patrimonial.

La eficacia obligatoria general de estos actos dependerá de que sean suscritos por el titular del órgano o responsabilidad competente dentro de la cooperativa. Nótese que, en tanto es persona jurídica, a la entidad solo pueden representarla y, en consecuencia, válidamente obligarla determinadas personas facultadas para ello.

Dada la naturaleza de la dinámica contractual, que supone el establecimiento de relaciones contra-prestacionales relativas al o a los objetos sociales acordados en el acto fundacional, es sencillo asumir que no precisa mayores autorizaciones o controles en tanto se consideran parte consustancial a la existencia misma de la asociación. En lo tocante a los convenios debe ocurrir otro tanto, aun cuando en el inconsciente colectivo pueden crearse aprehensiones o dudas, pues la armonización, complementación o articulación de finalidades implica asumir compromisos de naturaleza colaborativa o concurrente, pero siempre en correspondencia con los fines acordados.

La autocomposición de conflictos se caracteriza por permitir a las partes resolver una controversia sin necesidad de recurrir a la autoridad judicial, obteniendo una solución sobre la base de un acuerdo capaz de satisfacerlas. Lo relevante de los medios disponibles —mediación, conciliación y otros similares— al efecto que aquí interesa es que permite a las partes desempeñar un rol fundamental, pues son ellas mismas las que deciden y acuerdan la solución que tendrán controversias (Fuentes 2000 y García Villaluenga 2013). Al ser los protagonistas de la solución los litigantes, asumen la responsabilidad de sus propias decisiones obligándose a facilitar el cumplimiento voluntario del acuerdo (Fonte Tellería 2017), operando entonces el mismo como norma auto-otorgada y aceptada.

Las cooperativas, aun cuando pueden recurrir a este tipo de procesos siempre que lo acuerden con la contraparte y no haya disposición en contrario, deben verse auto-compelidas a promover este tipo de procesos de manera preferente y previa a los métodos confrontaciones tradicionales para ventilar asuntos de trascendencia interna: cuando se susciten conflictos entre socios, entre los asociados y los órganos de la cooperativa. La razón para dar un trato particular a tales asuntos se sustenta en que en ambos casos se trata de situaciones que afectan el equilibrio societario.

Todas estas potencialidades contenidas en la facultad de auto-regulación —como parte del principio de autonomía— tienen una forma de expresión diferenciada según el ordenamiento jurídico las recepciones con mayor o menor amplitud. Ello no ha de suponer una restricción de sus contenidos, pues así se menoscabaría un elemento distintivo de la esencia de la cooperativa. Con esta convicción como guía, se ofrece seguidamente un análisis del nivel de desarrollo que ha tenido la aludida facultad en las normas cubanas que rigen para las CNA.

III. Marco legal para la auto-regulación en las Cooperativas no Agropecuarias cubanas

La autonomía cooperativa —en general— resulta una temática sensible en el contexto socialista cubano, pues su regulación jurídica está marcada por un modelo socioeconómico que concibe a la cooperativa con un rol subsidiario y altos niveles de dependencia/subordinación respecto al Estado (Rodríguez Musa, 2017). No obstante, el momento parece favorable para realizar valoraciones en este sentido, pues el país está inmerso en un proceso de actualización de su ordenamiento jurídico, tras la reciente proclamación de un nuevo texto constitucional.

A propósito, la Constitución cubana de 10 de abril de 2019, con una formulación más general que la de su predecesora, en tanto reconoce a la cooperativa sin limitarla a sectores concretos de la economía, advierte también que ella estará «sustentada en (…) el ejercicio efectivo de los principios del cooperativismo». Al respecto, téngase en cuenta que el ordenamiento jurídico socialista cubano nunca ha referido directamente los principios cooperativos enarbolados por la ACI, ni tampoco ha utilizado un criterio uniforme para definirlos4. Por tanto, diversas podrán ser las interpretaciones que realice el legislador ordinario y la autoridad de aplicación sobre estos «principios» que ahora refiere el constituyente. En consecuencia, nada asegura que dicha interpretación incluirá la autonomía cooperativa, o que su implementación englobará los contenidos analizados supra.

Entre tanto, el Decreto-Ley 305 de 11 de diciembre de 2012, «De las Cooperativas no Agropecuarias» (DL305/12) y su complemento de igual fecha, el Decreto 309 «Reglamento de las Cooperativas no Agropecuarias de Primer Grado» (D309/12), fungen como la plataforma legal fundamental para estas formas asociativas, que con carácter experimental se manifiestan desde la aprobación de dichas normas en sectores de la economía como el trasporte, la industria, los servicios gastronómicos, etc.

La concepción que se asume en esta legislación sobre las CNA, en un principio parece coherente con la vocación de auto-regulación que debe caracterizar a la cooperativa, en tanto se prevé que se rijan, además de por las normas generales, por «sus estatutos» (artículo 3, DL305/12). Para sustentarlo, téngase en cuenta que se les define como una «organización» (artículo 2, apartado 1, DL305/12) con «…personalidad jurídica y patrimonio propio; [que] usa, disfruta y dispone de los bienes de su propiedad; cubre sus gastos con sus ingresos y responde de sus obligaciones con su patrimonio» (artículo 2, apartado 2, DL305/12). A tono con ello, entre los principios en que se sustentan se reconoce a la «Autonomía y sustentabilidad económica», que se define como sigue: «Las obligaciones se cubren con los ingresos. Pagados los tributos establecidos, crean los fondos y las utilidades se reparten entre sus socios en proporción a su contribución al trabajo» (artículo 4, inciso d), DL305/12).

Sin embargo, desde estas definiciones —que no retoma el Reglamento general— ya parece despuntar un criterio economicista sobre estas formas de gestión que podría reducir sustancialmente el ejercicio integral de su autonomía. Ante esta dificultad, la auto-regulación de las CNA puede ser decisiva en la realización de los «fines económicos y sociales» de la institución, así como en la «satisfacción del interés social y el de los socios» (artículo 2, DL305/12). Por tanto, toca preguntarse qué espacio ofrece para este propósito la legislación que las regula.

Al respecto destaca el artículo 21 del D309/12, donde se reglamentan 19 aspectos que deben contener los Estatutos de las CNA, lo cual ha contribuido a que este cuerpo normativo interno se sobrecargue de contenidos, procedimientos y reglas detalladas que —como tal— requieren modificación frecuente, con sus inevitables costes en tiempo y dinero.

Este tono reglamentista del legislador, se potencia cuando el artículo 11 exige la intervención de la Administración Pública en la aprobación de varios contenidos trascendentales para el funcionamiento de la cooperativa, en tanto el órgano u organismo del Estado a quien corresponde autorizar la constitución de la cooperativa (según el artículo 3 del D309/12), en el mismo acto aprueba su objeto social; el tipo de moneda en que operará; el nombre de las personas solicitantes; el inmueble y otros bienes a ceder, así como las condiciones en las que se realizará esta cesión. También aprueba los bienes o servicios que constituyen el pedido del Estado; los principales insumos a suministrar por el proveedor estatal y los precios de bienes y servicios que se mantendrán centralmente establecidos.

Teniendo en cuenta que varios de estos aspectos coinciden —total o parcialmente— con los contenidos —mínimos— que deben incluir los Estatutos según el referido artículo 21, podría convertirse la voluntad de la Administración Pública en un muro de contención que dificulte la realización de la autonomía de la cooperativa (Vid. Anexo). No obstante, vale resaltar que los órganos locales del Poder Popular, organismos o entidades nacionales realizan, de conjunto con el representante o el Comité Gestor de la Cooperativa en Formación, evaluaciones y negociaciones previas respecto a varios asuntos que condicionan el contenido de los Estatutos (D309/12, artículo 9). Por tanto, la defensa del justo equilibro entre la autonomía cooperativa y su responsabilidad social puede y debe comenzar desde esta etapa (Vid. Anexo).

Además, cuando se observa que el resto del articulado que rige a las CNA en la legislación referida toca —de una u otra forma— todos los contenidos reglamentarios de los Estatutos, mediante normas generalmente de carácter preceptivo (Vid. Anexo), podría pensarse que poco puede hacerse en favor de la auto-regulación de las CNA. Sin embargo, un análisis detallado de esta normativa, permite apreciar que, en múltiples ocasiones, el legislador tan solo orienta o prevé mínimos indispensables, reservando un espacio —más o menos flexible— para los Estatutos, cuya óptima realización depende de la iniciativa y voluntad de los asociados.

En este sentido, merecen especial mención cuestiones tales como el domicilio social; la cantidad mínima y máxima de socios; los requisitos para asociarse; los derechos y deberes que le otorga este vínculo; el monto al que asciende el aporte de cada uno al capital de trabajo; las causas que pueden ocasionar la pérdida de esa condición; las reglas para la distribución de utilidades; el destino de los fondos; las premisas para la comercialización de sus producciones después de cubiertos los compromisos reglamentarios; las personas facultadas para abrir y operar las cuentas bancarias; el sistema de retribución; el procedimiento para aplicar medidas disciplinarias a los socios; el régimen de los trabajadores eventuales; etc.

Por último, las Indicaciones Metodológicas del 10 de junio de 2013, de la Dirección de los Registros de la Propiedad, Mercantil y Patrimonio del Ministerio de Justicia (Ind.Metod.MINJUS/13), advierten que —además de las generales respecto a la autorización y escritura de constitución— son «circunstancias de obligatoria inscripción» para la CNA, nueve (9) de los aspectos reglamentarios que deben contener los Estatutos (Vid. Anexo). Teniendo en cuenta que «la Cooperativa No Agropecuaria de Primer Grado adquiere su personalidad jurídica a partir de su inscripción en el Registro Mercantil», y que su «…publicidad, se hará efectiva mediante Certificación, siendo este el único medio de acreditar el contenido de los asientos del Registro y, en consecuencia, constituye prueba fehaciente para dar comienzo a sus operaciones», la CNA debe reforzar la atención a estos aspectos antes, durante y después de su proceso de constitución.

Definidos los marcos legales a partir de los cuales las cooperativas objeto de estudio pueden concretar su autonomía de regulación, se argumentarán a continuación un grupo de presupuestos destinados a contribuir, mediante la asesoría jurídica, al logro de este propósito.

IV. Perfeccionamiento de la auto-regulación en las Cooperativas no Agropecuarias mediante la asesoría jurídica

Como se ha venido sosteniendo, una actividad complementaria al desarrollo cooperativo como la asesoría jurídica, resulta esencial a los efectos de encausar los esfuerzos dirigidos hacia una auto-ordenación coherente con el sistema normativo vigente, así como con las necesidades de la entidad en cuestión. La relevancia de optimizar el asesoramiento obedece a que las acciones que el jurista/asesor/consultor realiza tienen reflejo directo en la forma en que proyecta el ente cooperativo. Tómese en cuenta que este es el responsable de confeccionar o actualizar los documentos que constituyen la base legal de la entidad; orientar y/o responder consultas al representante legal y a otros directivos u órganos del sujeto asesorado; redactar o asistir en la redacción de los instrumentos jurídicos y otros documentos; y representar legalmente a la organización ante el órgano administrativo autorizante, las instancias jurisdiccionales, los registros y demás oficinas del Estado (UPR-EPSEL, 2019).

Por tal motivo, el estudio de la reorganización del proceso de asesoramiento debe sustentarse en referentes teóricos precisos que permitan procurar una clara delimitación de las formas, alcances y contenidos que pueden asumir las actuaciones de las cooperativas en su auto-regulación. Sobre este particular, ha de precisarse que, en virtud del principio de autonomía, la capacidad para auto-ordenarse tiene eficacia transversal, asumiendo que los únicos límites admisibles para ella serían el respeto por la identidad cooperativa y la legalidad, dado que se opera dentro de un esquema que pondera la subsidiariedad en beneficio de estas formas asociativas.

En este sentido vale recordar que el Código Civil Cubano de 1987 (CCC) no se refiere directamente a las CNA, pero las disposiciones generales de este cuerpo normativo «…son supletorias respecto a materias civiles u otras reguladas en leyes especiales» (artículo 8, CCC). Por tanto, en los instrumentos que determinan el régimen jurídico interno de estas entidades sobre la base del acuerdo de sus miembros, «…las partes pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, salvo disposición legal en contrario» (artículo 312, CCC).

Lo antes referido ha de incluirse, junto a algunas otras directivas, en la «Metodología para el Trabajo de los Consultores Jurídicos en el sector Cooperativo», a fin de que ésta cumpla el propósito de optimizar el asesoramiento legal a las CNA. Ello ha de ir acompañado de una orientación que permita la adecuada selección de los instrumentos legales idóneos para cada tipología de actuación de la cooperativa, ya sea en la esfera interna —relativa a las relaciones entre socios y la organización/funcionamiento de la entidad— como externa —atinente a su vinculación e interacción con los restantes actores del tráfico jurídico—.

En cualquier caso, las reglas que guíen la actuación del jurista encargado de asesorarlas, deben tomar en consideración que las necesidades de cada CNA son diferentes, y que el carácter de cada disposición jurídica es singular. En consecuencia, resulta imprescindible el ejercicio de procurar la correspondencia entre uno y otro elemento, sobre la base de una clara determinación del nivel de autonomía que permite el ordenamiento general.

En primera instancia, debe tomarse conciencia de que existen elementos que el Reglamento general no exige se incluyan en los Estatutos de las CNA cubanas. Estos constituyen una reserva que podrían contribuir a potenciar la identidad cooperativa en el funcionamiento de estas formas asociativas.

No obstante, tal regulación no tiene que ser objeto de los Estatutos, o al menos no hasta agotar su contenido, sino que pueden llevarse a un Reglamento de Régimen Interno (RRI), cuya utilización en Cuba —como regla— es inexistente. Esta recomendación obedece a la dificultad añadida que implica la modificación estatutaria y la flexibilidad que ofrece —en contraste— el RRI.

Dicho Reglamento tiene una naturaleza asimilable a la de los acuerdos asamblearios, en tanto rigen —principalmente— la vida interna de la cooperativa y su aprobación correspondería a la Asamblea General, por lo que su utilización es aceptable dentro del marco legal vigente en el país, vinculando a todos los socios. Su única diferencia reseñable respecto a los demás acuerdos estribaría en la obligación del órgano correspondiente de la cooperativa, de entregar copia de ellos a los asociados (Gadea, Sacristán y Vargas Vasserot 2009, 126-127). De su existencia se dejaría constancia en un documento privado, que se incorporaría al Acta de la Asamblea General donde fue aprobado, pudiendo adquirir publicidad por medio de la certificación del acuerdo que lo contiene (artículo 39, inciso d., D309/12), aspecto relevante para respaldar intereses legítimos de terceros.

Este instrumento jurídico, dada la relativa generalidad de sus dictados, puede servir para desarrollar un grupo importante de aspectos del desenvolvimiento cooperativo que guardan correspondencia directa con su identidad y que a apenas se mencionan en las normas legales que regulan el sector.

Dentro de las cuestiones que podrían encontrar salida por tal vía figuran, entre otras, el funcionamiento de los órganos de las CNA, a fin de proveer seguridad jurídica y transparencia a su gestión democrática. Las debilidades presentes en las normas vigentes al respecto, ya han sido tratadas en investigaciones precedentes por Piñeiro Har­necker (2016) y Mesa Tejeda (2014). De conformidad con los resultados de tales estudios, es recomendable que la auto-regulación se enfoque en suplir las carencias existentes, uniformando los términos de convocatorias a reuniones y de suspensión de estas (artículo 34, D309/12); esclareciendo las reglas sobre las rendiciones de cuentas; definiendo las atribuciones de la Junta Directiva (artículo 45, D309/12); ponderando en su justa medida las funciones del Presidente, de manera que sean coherentes con la supremacía de la Asamblea General; etc.

Respecto a la organización de actividades consustanciales a la esencia cooperativa, como la educación, el enfoque de género, la vinculación a lo local y la responsabilidad social, también se han fundamentado propuestas concretas (Rodríguez Musa 2017, 146-151). Algunas de estas ideas descansan en asumir conceptos más participativos, que sustituyan «capacitación» por «acompañamiento» e «incubación» de conjunto con las universidades. De igual forma, se requiere involucrar a las CNA en la planificación de la economía desde el territorio, con la mira no solo en el Plan Nacional, sino también en las necesidades de la comunidad en que se inserta. En este mismo sentido, vale resaltar la pertinencia de asumir modelos de gestión de la responsabilidad social cooperativa, que tiendan a la intervención directa de ésta en la comunidad.

Para contribuir a la concreción de estos aspectos, la CNA puede facultar a alguno de sus órganos de la ejecución y control, priorizarlo en el Plan anual interno, así como asignarle fondos concretos, todo lo cual depende esencialmente de la voluntad de sus socios y, como tal, puede auto-organizarse.

Otra potencialidad del enfoque holístico de la autorregulación radica en que puede servir como un medio para apoyar el establecimiento de compromisos con otros actores, a fin de encausar legalmente el establecimiento de convenios de colaboración válidos con otras entidades de igual naturaleza, dando pasos concretos hacia la cooperación entre cooperativas. Además, sería instrumento apropiado para incidir en la regulación de los medios alternativos de solución de conflictos. Nótese al respecto, que el Capítulo VII del D309/12 se ocupa en exclusiva de los conflictos que surjan entre los socios y la CNA, dejando sin tratamiento a las posibles discrepancias que se susciten entre estas formas asociativas y los demás actores jurídicos. Respecto a este particular, el acuerdo entre las partes en disputa tendría el valor de surtir efectos vinculantes entre ellas, supliendo así la carencia de las normas generales.

V. Conclusiones

1. Al amparo del principio de autonomía, las cooperativas gozan de la facultad de auto-regulación, en correspondencia con su identidad y en los límites que delinean el respeto por la legalidad y la subsidiariedad. Dentro de tales marcos están a disposición de estas organizaciones un abanico de instrumentos jurídicos —generales y particulares— que les permiten optar —con cierta libertad— por el que resulte más idóneo según las características de las situaciones concretas de que se trate.

2. La auto-regulación de las CNA puede ser decisiva en la «satisfacción del interés social y el de los socios», así como en la realización de los «fines económicos y sociales» de la institución. Al respecto se reglamentan varios aspectos que deben contener los Estatutos de las CNA, lo cual ha contribuido a que este cuerpo normativo interno se sobrecargue. No obstante, un análisis detallado de la normativa general que las rige, permite apreciar que, en múltiples ocasiones, el legislador tan solo orienta o prevé mínimos indispensables, reservando un espacio —más o menos flexible— para los Estatutos, cuya óptima realización depende de la voluntad de los asociados.

3. La asesoría jurídica como actividad complementaria al desarrollo de las CNA en Cuba, cuenta con reservas significativas a desarrollar en el plano de la autorregulación cooperativa. Entre ellas destacan la posibilidad de suplir carencias de las normas generales a través de los Estatutos y del RRI, en los marcos de la legalidad que complementa el CCC. De esta forma, pueden celebrar válidamente acuerdos con otros actores, dando cauce a relaciones que incluyan vínculos de cooperación con instituciones de diversa naturaleza, especialmente con otras cooperativas, así como a pactos para la solución conciliada de conflictos.

VI. Bibliografía

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33. Universidad de Pinar del Río,(UPR)-Empresa Provincial de Servicios Legales (EPSEL) 2018. Informe de Resultados parciales del Proyecto de Investigación «Metodología para perfeccionar el proceso de asesoría jurídica a las Cooperativas no Agropecuarias de la provincia de Pinar del Río», a desarrollarse entre los años 2018 y 2022.

Legislación

1. Constitución de la República de Cuba.,Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5. 10 de abril de 2019.

2. Ley No. 59.,«Código Civil» cubano. Gaceta Oficial Extraordinaria No. 9. 15 de octubre de 1987.

3. Ley No. 95, «Ley de Cooperativas de Producción Agropecuaria y de Créditos y Servicios». Gaceta Oficial Ordinaria No. 72. 29 de noviembre de 2002.

4. Decreto-Ley No. 305.,«De las cooperativas no agropecuarias». Gaceta Oficial No. Extraordinaria 053. 11 de diciembre de 2012.

5. Decreto No. 309.,«Reglamento de las Cooperativas No Agropecuarias de Primer Grado», Gaceta Oficial Extraordinaria No. 053. 11 de diciembre de 2012.

Anexo. Contenidos de los Estatutos de las Cooperativas No Agropecuarias cubanas

Contenidos necesarios o reglamentarios (D309/12, artículo 21)	Requeridos de evaluaciones y negociaciones previas (D309/12, artículo 9)	Requeridos de aprobación administrativa previa (D309/12, artículo 11)	Carácter de otras regulaciones que les atañan (DL305/12 y D309/12)	Circunstancias de obligatoria inscripción en el Registro Mercantil (Ind.Metod.MINJUS/13)
a) La denominación completa y, en su caso, abreviada.	NO	b) Denominación de la Cooperativa, que deberá incluir el vocablo «Coo­pe­ra­tiva».	D309/12, artículo 17. — Preceptúa que se consigne en la Escritura notarial de constitución.	1. La denominación completa y, en su caso abreviada.
b) La duración.	NO	NO	NO	2. La duración.
c) El objeto social.	a) Posible objeto social.	a) El objeto social que se autoriza…	D309/12, artículos 14 y 15. — Indicación sobre qué entender por objeto social. — Preceptúa sobre el uso comercial de este cuando se encuentre registrado.	3. El objeto social.
NO	j) El impacto ambiental.	NO	f) Los planes de las cooperativas tienen como objetivo contribuir al desarrollo económico y social sostenible de la nación, proteger el medio ambiente, desarrollar sus actividades sin ánimo especulativo y garantizar el cumplimiento disciplinado de las obligaciones fiscales y otras. Trabajan por fomentar la cultura cooperativista y por las satisfacciones de las necesidades materiales, de capacitación, sociales, culturales, morales y espirituales de sus socios y familiares.	NO
d) El domicilio social, con expresión de la dirección exacta.	NO	NO	NO	4. El domicilio social, con expresión de la dirección exacta.
e) La cantidad mínima y máxima de socios, si se entiende preciso fijar uno u otro de esos límites, o ambos.	NO	NO	NO	5. La cantidad mínima y máxima de socios, si se entiende preciso fijar uno u otro de esos límites, o ambos.
f) Los requisitos para ser socio.	NO	c) Nombre de las personas solicitantes y de su representante.	DL 305/12, artículo 10, y D309/12, artículos 26 y 27. — Preceptúa mínimos sobre edad, residencia y capacidad. — Preceptúa la preferencia para ser socios fundadores de los trabajadores de las entidades estatales que pasa a gestión cooperativa. — Establece mínimos formales del procedimiento de incorporación a la CNA de otros socios, donde se favorece la decisión de la Asamblea General.	6. La identidad de cada socio…
g) Los derechos y deberes generales de los socios.	NO	NO	D 309/12, artículos 28 y 29. — Preceptúa algunos derechos (7 incisos) y deberes (5 incisos), sin perjuicio de otros que puedan prever los Estatutos.	NO
h) El monto del aporte dinerario de cada socio al capital de trabajo.	NO	NO	D309/12, artículos 46 al 51. — Disposiciones orientadoras generales sobre el procedimiento. No se define el monto de capital.	6. …el monto del aporte dinerario o de otra naturaleza al capital de trabajo.
i) Las causas que ocasionan la pérdida de la condición de socio.	NO	NO	D 309/12, artículos 30 al 32. — Preceptúa causales básicas (5 incisos), sin perjuicio de otras que puedan prever los Estatutos. Protege los derechos económicos del socio saliente en vida y por causa de muerte.	NO
j) Los órganos de dirección y de administración, su competencia y las reglas básicas de su funcionamiento.	NO	NO	DL305/12, artículos 17 al 19, y D 309/12, artículos 33 al 45. — Normativa amplia y detallada, con predominio del tono preceptivo y poco espacio para la regulación interna de la CNA.	8. Los órganos de dirección y de administración, así como las personas que ocupan cargos dentro de estos órganos y su competencia.
k) El régimen económico-financiero, en el cual se incluye, entre otros aspectos sobre el patrimonio, — los límites y formas de disposición de los bienes y derechos que lo integran,	b) Diseño financiero. c) Inmuebles y otros bienes a arrendar. d) Medios, utensilios y herramientas a vender. h) Si procede, la determinación del período de exoneración del pago del arrendamiento. k) El cumplimiento de normas y regulaciones sobre el ordenamiento territorial.	d) Inmuebles y otros bienes a arrendar o ceder en usufructo u otra forma legal que no implique la transmisión de la propiedad, cuando corresponda. e) Período por el cual se va a exonerar del pago del arrendamiento, si procede. f) Medios, utensilios y herramientas a vender, cuando corresponda.	DL305/12, artículo 7, y D309/12, artículo 12. — Fija el término máximo del arrendamiento, del usufructo u otras formas legales que no impliquen la transmisión de la propiedad a la cooperativa, prorrogables por igual término en períodos sucesivos.	NO
— las reservas obligatorias y voluntarias,	NO	NO	D309/12, artículos 56 al 59. — Dispone la creación de reservas, establece prioridades de pago, impone límites y reglas para la distribución de utilidades, orienta posibles destinos de los fondos. — Dentro de estos márgenes, se faculta a la Asamblea General para decidir.	NO
— los seguros,	NO	NO	NO	NO
— las reglas internas de cobros y pagos y de contratación;	e) Bienes o servicios que constituyen el pedido estatal. g) Los proyectos de contratos de arrendamiento, usufructo, compraventa y otros. i) Los insumos principales a suministrar.	g) Bienes o servicios que constituyen el pedido estatal, cuando corresponda. i) Insumos principales a suministrar, cuando corresponda.	D309/12, artículo 66. — Preceptúa el compromiso productivo de la CNA con el Estado; cumplido este puede comerciar con sus producciones en condiciones de igualdad y libertad.	NO
— así como las normas de contabilidad, de precios y tarifas, que aplicará.	f) Los precios de bienes y servicios que se mantendrán centralmente establecidos.	h) Los precios de bienes y servicios que se mantendrán centralmente establecidos, cuando corresponda.	D309/12, artículos 52 y 53. — Preceptúa la aplicación, por el órgano de Administración de la CNA, de las «Normas Cubanas de Información Financiera».	NO
l) El régimen bancario, incluidas las personas facultadas para abrir y operar cuentas bancarias, el tipo de cuentas que pueden abrir, el modo de operarlas, y el modo de designar a las personas que podrán abrir, cerrar y operar esas cuentas;	NO	a) …el tipo de moneda en que operará.		9. El régimen bancario, incluidas las personas facultadas para abrir y operar cuentas bancarias y el tipo de cuentas que pueden abrir.
m) El sistema de retribución a los socios, basado en la cantidad, complejidad y calidad del trabajo.	NO	NO	D309/12, artículos 60 al 62. — Establece como principio realizarlo con arreglo a la «cantidad, complejidad y calidad del trabajo». — Corresponde a la CNA su forma de cálculo y de distribución.	NO
n) El régimen de los trabajadores eventuales.	NO	NO	DL305/12, artículo 26, y D309/12, artículos 63 al 65. — El salario se pactará entre el órgano de administración de la CNA y el trabajador, a partir del salario mínimo establecido en el país.	NO
o) La forma en que efectuará su control interno.	NO	NO	D309/12, artículos 45 y 54 al 55. — Encarga de esta labor a la Comisión de Control y Fiscalización. — Preceptúa la elaboración de un Plan anual interno, que se elabora tomando en consideración el pedido estatal y otros compromisos, y que será aprobado por la Asamblea General.	NO
p) El régimen disciplinario, causales y procedimiento para la sanción.	NO	NO	D309/12, artículos 67 al 69. — Preceptúa causales generales (5 incisos) que constituyen infracciones de la disciplina de los socios, sin perjuicio de otras que puedan prever los Estatutos. — Reserva a los Estatutos la regulación del procedimiento para aplicar medidas disciplinarias a los socios, aunque orienta en este sentido. — Preceptúa las pautas para la aplicación de medidas disciplinarias a los trabajadores y remite a la legislación laboral.	NO
q) El régimen de solución de conflictos.	NO	NO	DL305/12, artículos 27 al 29, y D309/12, artículos 70 al 74. — Predominio de normas preceptivas, estableciendo un proceso interno detallado, que puede desembocar en la vía judicial en caso de desacuerdo.	NO
r) El procedimiento para modificar los estatutos.	NO	NO	D309/12, artículo 22. — Preceptivo respecto al órgano facultado (Asamblea General), quórum mínimo asistente y quórum a favor, salvo en la CNA de hasta veinte socios, en cuyos estatutos podrán establecer otras reglas.	NO
s) El procedimiento para la disolución y la liquidación.	NO	NO	DL 305/12, artículos 15, 30 al 32, y D309/12, artículos 75 al 77. — Preceptúa que la autoridad pública que autorizó su constitución, decide sobre su disolución y liquidación. — Preceptúa también que las CNA no podrán fusionarse, extinguirse, escindirse, ni modificarse sin la aprobación de esta autoridad. — La CNA dispone de los bienes y derechos resultantes de la liquidación, después de cubiertas las deudas.	NO
—	l) El proyecto de estatutos; y	—	NO	NO
NO	m) Otros aspectos que se consideren de interés.	NO	NO	NO

 

Projeções do princípio da autonomia e da independência na legislação cooperativa portuguesa

(Projections of the principle of autonomy and independence in Portuguese cooperative legislation)

Deolinda A. Meira5 

Instituto Politécnico do Porto/ ISCAP / CEOS.PP (Portugal)

Maria Elisabete Ramos6 

Universidade de Coimbra (Portugal)

doi: http://dx.doi.org/10.18543/baidc-55-2019pp135-170Recibido: 22.05.2019
Aceptado: 30.09.2019

Sumário: 1. Introdução e delimitação do objeto de estudo. 2. O controlo democrático pelos membros. 2.1. O regime-regra «um cooperador um voto». 2.2. Os desafios do voto plural nas cooperativas. 2.3. O voto plural como uma escolha. 2.4. Proibições legais de voto plural. 2.5. Voto plural dos membros investidores. 2.6. Titularidade dos órgãos sociais entre o regime-regra e os desvios. 2.7.A fiscalização interna pelos cooperadores. 3. Autonomia face às organizações privadas e públicas. 3.1. A associação de cooperativas com outras pessoas coletivas. 3.2. Autonomia face às organizações públicas. 4. Autonomia face ao financiamento externo. 4.1. Títulos de investimento e obrigações. 4.2. Os membros investidores. 5. Conclusões. 6. Bibliografia.

Summary: 1. Introduction and delimitation of the object of study. 2. Democratic member control. 2.1. The rule «one member one vote». 2.2. The challenges of plural vote in cooperatives. 2.3. The plural vote as a choice. 2.4. Legal prohibitions of plural vote. 2.5. Plural vote of investor members. 2.6. Ownership of governing bodies between the general rule and deviations. 2.7. Internal control by members. 3. Autonomy vis-à-vis private and public organizations. 3.1. The association of cooperatives with other legal persons. 3.2. Autonomy from public organizations. 4. Autonomy from the external financing. 4.1. Investment securities and bonds. 4.2. Investor members. 5. Conclusions. 6. Bibliography.

Resumo: O princípio da autonomia e da independência visa garantir que as cooperativas são controladas pelos seus membros, que as relações que estabelecem com outras organizações privadas ou públicas não conduzem à sua instrumentalização, e que a entrada de capitais provenientes de não cooperadores não põe em causa a sua autonomia e controlo democrático. Este estudo pretende averiguar se a legislação cooperativa portuguesa acautela cada uma destas vertentes. Constata-se que, em Portugal, a legislação cooperativa garante que as cooperativas são controladas pelos seus membros, mesmo quando se admite, excecionalmente, o voto plural ou os membros investidores, dado que rodeia estas figuras de um conjunto de limites imperativos. As cooperativas podem constituir sociedades, filiais societárias, adquirir participações no capital de sociedades comerciais, desde que seja preservada a sua autonomia. O Estado deverá estimular o setor cooperativo, mas não o poderá tutelar. A cooperativa pode procurar fontes de financiamento externo, tais como crédito bancário, títulos de investimento, emissão de obrigações ou admissão de membros investidores, impedindo-se através de regras legais imperativas que a autonomia da cooperativa possa ser afetada.

Palavras-Chave: cooperativa, princípio da autonomia e independência, voto plural, membros investidores, financiamento externo.

Abstract: The principle of autonomy and independence aims to ensure that cooperatives are controlled by their members, that the relations they establish with other private or public organizations do not lead to their exploitation, and that the inflow of capital from non members does not affect their autonomy and the democratic control. This study aims to determine whether the Portuguese cooperative law cautions each of these aspects. It can be seen that in Portugal, cooperative legislation guarantees that cooperatives are controlled by their members, even when the plural vote or investor members are exceptionally admitted, since it surrounds these figures with a set of imperative limits. Cooperatives may set up commercial companies, subsidiaries, and acquire shares in the capital of commercial companies, provided this does not affect their autonomy. The State shall stimulate the cooperative sector but cannot overseen it. The cooperative may seek sources of external financing, such as bank credit, investment securities, issuance of bonds or admission of investor members, since through imperative legal rules, it is prevented that the autonomy of the cooperative can be affected.

Key words: cooperative, principle of autonomy and independence, plural vote, investor members, external financing.

 

 

1. Introdução e delimitação do objeto de estudo

O Código Cooperativo português (CCoop)7associa a definição legal de cooperativa à necessária obediência aos princípios cooperativos. Assim, nos termos do n.º 1 do art. 2.º do CCoop, serão cooperativas as «pessoas coletivas autónomas, de livre constituição, de capital e composição variáveis, que, através da cooperação e entreajuda dos seus membros, com obediência aos princípios cooperativos, visam, sem fins lucrativos, a satisfação das necessidades e aspirações económicas, sociais ou culturais daqueles».

Estes princípios aparecem enunciados no art. 3.º do CCoop, que reproduz textualmente os princípios cooperativos na formulação que lhes foi dada pela Aliança Cooperativa Internacional (ACI) em 1995, no seu Congresso de Manchester8.

O Princípio da autonomia e independência, que constitui o objeto do nosso estudo, é o quarto princípio, introduzido na Declaração da ACI de 1995, enunciado no art. 3.º do CCoop, dispondo que «as cooperativas são organizações autónomas de entreajuda, controladas pelos seus membros. No caso de entrarem em acordos com outras organizações, incluindo os governos, ou de recorrerem a capitais externos, devem fazê-lo de modo que fique assegurado o controlo democrático pelos seus membros e se mantenha a sua autonomia como cooperativas»9.

De entre as várias finalidades apontadas a este princípio10 destacamos as três que consideramos essenciais: a) garantir que as cooperativas são controladas pelos seus membros; b) garantir que as relações das cooperativas com outras organizações privadas ou públicas não conduzem à instrumentalização das primeiras; c) assegurar que a entrada de capitais provenientes de não cooperadores não põe em causa a autonomia e o controlo democrático das cooperativas11.

Neste artigo pretendemos averiguar em que medida estas três finalidades são ou não acauteladas pelo regime jurídico das cooperativas em Portugal. E, além disso, procuraremos evidenciar as regras jurídico-cooperativas vocacionadas para a concretização legislativa do princípio da autonomia e independência.

A abordagem das projeções deste princípio cooperativo no regime jurídico das cooperativas portuguesas assenta no pressuposto de que existe uma interconexão entre os sete Princípios Cooperativos e, portanto, todos eles são imprescindíveis para a correta compreensão daquele regime jurídico12. No caso específico do princípio da autonomia e da independência, constataremos que essa conexão é mais intensa com os princípios da gestão democrática e da intercooperação.

Sublinha Rui Namorado que «a conjugação da autonomia e independência inscrita na denominação deste princípio, envolve a ideia de que o funcionamento autónomo das cooperativas só está verdadeiramente assegurado se elas forem estruturalmente independentes. E só garantem essa qualidade estrutural através de um efetivo controlo democrático pelos membros»13.

O propósito do nosso estudo exige um «ir e vir» entre o teor poroso e vago dos princípios e as concretas normas jurídico-cooperativas que os densificam atualmente na ordem jurídica portuguesa. Deste modo, e tendo em conta o que o se disse atrás, há que convocar para a nossa análise não só o enunciado dos princípios cooperativos, com destaque para o princípio da autonomia e da independência, como refletir sobre desafios trazidos pelas normas jurídicas sobre voto plural, titularidade dos órgãos sociais, fiscalização interna das cooperativas, associação das cooperativas com entidades privadas e públicas, membros investidores e, em geral, o financiamento da cooperativa por capitais externos.

2. O controlo democrático pelos membros

2.1. O regime-regra «um cooperador um voto»

Uma cooperativa só é verdadeiramente autónoma se for controlada pelos seus membros. Não é por acaso que o quarto princípio incorpora o signo «autonomia». Na verdade, da raiz etimológica da palavra «autonomia» retira-se a ideia de que esta qualidade se refere à circunstância de um sujeito se dar normas a si próprio. E esta ideia geral é especialmente relevante no contexto das cooperativas que se querem autónomas, na vertente, de que as normas ou as decisões sobre a sua gestão radicam nos membros. Esta matriz fundacional e identitária das cooperativas resulta quer da «noção» de cooperativa, plasmada no art. 2.º do CCoop —quando esta convoca os princípios cooperativos— e dos princípios cooperativos da gestão democrática pelos membros e da autonomia e independência.

Afirmar a autonomia das cooperativas não significa defender, é fácil de ver, que elas se movam num espaço de «não direito», nem pode assumir o sentido jurídico de indiferença pelo dado legislativo. As cooperativas, como qual outro sujeito, devem respeito à lei. O que o princípio da autonomia significa é que, desde logo, a proibição de que elas sejam controladas por outras forças que não as que emanam do controlo democrático pelos cooperadores. As cooperativas visam, nos termos da noção prevista no art. 2.º do CCoop, a «satisfação das necessidades e aspirações económicas sociais ou culturais» dos seus membros. O princípio da autonomia, em articulação com o princípio da gestão democrática, determina que sejam os cooperadores (e não outros sujeitos ou entidades) que decidem como é feita a gestão das referidas necessidades e aspirações económicas, sociais e culturais.

O voto ou o direito de voto é um «direito político» cujo exercício contribui para a formação das deliberações imputadas juridicamente à cooperativa. Um dos direitos dos cooperadores, em coerência com os princípios da gestão democrática e da autonomia é, justamente, o direito de «tomar parte na assembleia geral, apresentando propostas, discutindo e votando os pontos constantes da ordem de trabalhos» (art. 21.º do CCoop).

Trata-se de um direito inalienável dos cooperadores, tendo em conta o seu caráter matricial nas cooperativas. Como refere Antonio Fici, o direito de tomar parte na assembleia geral e de votar as propostas constantes da ordem de trabalhos constitui «o «núcleo duro» do direito de participação de um cooperador numa cooperativa, uma vez que a «assembleia geral é o órgão supremo da cooperativa» (art. 33.º, 1), ao que acresce o facto de as cooperativas serem organizações que «são democraticamente geridas pelos seus membros»» 14 .

Esta participação na assembleia geral não se esgota no direito de emitir uma declaração de vontade que se designa de voto. Na verdade, o direito de participar na assembleia geral abrange outros direitos como sejam os de estar presente (ou representado) na reunião dos cooperadores, de apresentar propostas, de intervir na discussão das propostas, e o poder de voto. E, assim se vê que a participação democrática não se esgota no exercício do direito de voto; é bem mais profunda e extensa do que o direito de voto.

O que se pode questionar é se o princípio da gestão democrática pelos membros autoriza que o cooperador seja privado do direito de voto. O Código Cooperativo admite impedimentos de voto em razão de conflitos de interesses entre o cooperador e a cooperativa (v., por ex., art. 84.º, 4, do CCoop.) e parece que esta solução legislativa não ofende o princípio da gestão democrática pelos membros, porque ela beneficia a transparência nas relações entre a cooperativa e o cooperador. Em rigor, o impedimento de voto não priva o cooperador do voto, tão-só o priva de votar em determinada deliberação porque, por exemplo, se verifica uma situação de conflito de interesses.15 

O art. 37.º, 1, do CCoop fala em «cooperadores com direito de voto». Esta menção não deve ser entendida como se houvesse cooperadores sem direito de voto. A participação social do cooperador, qua tale, incorpora o direito de voto. Ao contrário das sociedades anónimas em que há participações sociais privadas de direito de voto (as chamadas ações sem direito de voto), na cooperativa toda a participação social de cooperador tem direito de voto. Assim o exige o princípio cooperativo da gestão democrática pelos membros (art. 3.º do CCoop).

Deste modo, atribuir direito de voto a cada um dos cooperadores é um dos instrumentos para a gestão democrática da cooperativa pelos membros. No entanto, não é suficiente assegurar que cada cooperador tem direito de voto. É decisivo conhecer as regras sobre o poder de voto de cada cooperador. Quanto a este aspeto, o direito português continua a enunciar que, nas cooperativas de primeiro grau, cada cooperador dispõe de um voto, qualquer que seja a sua participação no capital social (art. 40.º, 1, do CCoop). Assim se concretiza o princípio da gestão democrática pelos membros16.

Por fim, merece referência a solução tradicional de conferir voto de qualidade ao presidente do órgão. Seja como for que se entenda o voto de qualidade17, a verdade é que ele confere uma posição reforçada ao presidente do respetivo órgão.

2.2. Os desafios do voto plural nas cooperativas

De modo inovador no panorama jurídico-cooperativo português, o Código Cooperativo de 2015 admitiu, sob certos requisitos legais imperativos, o voto plural em algumas cooperativas de primeiro grau18.

O voto plural atribuído a cooperadores desafia vários princípios cooperativos, na medida em que atribui mais do que um voto a cooperador(es). Deste modo, é questionado o princípio da gestão democrática pelos membros, dado que este determina que «nas cooperativas do primeiro grau, os membros têm iguais direitos de voto (um membro, um voto), estando as cooperativas de outros graus organizadas também de uma forma democrática» (art. 3.º do CCoop, 2.º princípio)19.

Simultaneamente, o voto plural interpela o princípio da autonomia e independência, na medida em que este princípio reitera que a associação da cooperativa com outras entidades deve preservar o controlo democrático pelos seus membros.

À luz do Código Cooperativo português, também os membros investidores (que não são cooperadores) podem ser titulares de voto plural nas cooperativas de primeiro grau, cumpridos que se encontrem determinados requisitos legais imperativos20. Esta solução legislativa é duplamente inovadora na ordem jurídica portuguesa. Pela primeira vez, em Portugal, são admitidos membros investidores em cooperativas e, pela primeira vez, é admitido voto plural de membros investidores. Tal consagração legislativa interpela, de modo ainda mais profundo, os princípios da gestão democrática e da autonomia e independência. De facto, o voto plural de membros investidores confere direitos «políticos» a sujeitos que não assumem a qualidade de cooperadores, que não participam na atividade económica da cooperativa e que da cooperativa querem retirar tão-só um retorno financeiro. Em certo sentido, os membros investidores são sujeitos externos à cooperativa, na justa medida em que não estão vocacionados para cooperar nem para satisfazer as suas necessidades através dela. Investem na cooperativa meios financeiros com o intuito de verem esse investimento financeiro remunerado.

A admissão de voto plural nas cooperativas de primeiro grau não é uma singularidade da ordem jurídica portuguesa. Os Principles of European Cooperative Law (PECOL) admitem o voto plural, regulando-o na section 2.4. (8), (9), (10)21, dando expressão a várias experiências legislativas europeias onde ele é aceite. Por outro lado, a introdução do voto plural não corresponde a qualquer imposição da União Europeia. O Estatuto da Sociedade Cooperativa Europeia (SCE), não querendo intrometer-se na diversidade de regimes nacionais em matéria de voto plural, não impôs o voto plural. Ao invés, o art. 59.º, 2, do Estatuto da SCE remete esta matéria para a legislação do Estado-Membro da sede da SCE22.

A questão que se suscita é a de saber como resolve o Código Cooperativo de 2015 esta interpelação que o voto plural lança aos princípios cooperativos da gestão democrática pelos membros e da autonomia e independência.

2.3. O voto plural como uma escolha

O Código Cooperativo de 201523 não alterou o regime-regra um cooperador/um voto (art. 40.º) que remonta ao art. 7, § 10 da Lei Basilar de 2 de julho de 186724, foi consagrado no art. 214.º do Código Comercial25 de 1888 e introduzido nos Códigos Cooperativos de 1980 e 199626.

Compreende-se esta constância, pois o regime um cooperador/um voto está no cerne do princípio da gestão democrática pelos membros, cunhado pelos Pioneiros de Rochdale e, mais tarde, acolhido pela Aliança Cooperativa Internacional, constituindo-se como uma das manifestações da Identidade Cooperativa27.

Antes da entrada em vigor do Código Cooperativo de 2015, de iure constituendo, a doutrina já refletia sobre o voto plural em cooperativas de primeiro grau e analisava este direito de cooperadores e de membros investidores à luz dos princípios cooperativos. Na doutrina portuguesa, como perspetiva da reforma do direito cooperativo português, foram propostas soluções legislativas de compatibilidade do voto plural com os princípios cooperativos28.

Na doutrina estrangeira, pontua a reflexão levada a cabo por Antonio Fici para quem o voto plural: a) é perfeitamente consistente com o caráter mutualista da cooperativa; b) pode constituir um incentivo para que os cooperadores intensifiquem a sua participação na atividade da cooperativa; c) é uma forma de solucionar problemas de governação da cooperativa causados pela heterogeneidade de contribuições dos membros da cooperativa para o cumprimento do seu objeto – os membros que mais intensamente participam podem beneficiar de voto plural e de uma diferente posição em matéria de governação; d) pode constituir um incentivo para que os membros mais ativos não se demitam da cooperativa29.

Mas como também lembra Hans-H. Münkner, o voto plural proporcional à participação na atividade da cooperativa é um desvio ao princípio da gestão democrática pelos membros que pode ser necessário em determinadas circunstâncias, mas deve ser rodeado das adequadas salvaguardas que impeçam que alguns membros obtenham um poder que domine os restantes30, o que a acontecer poria em causa o princípio da autonomia e da independência. O que parece de evitar é que o voto plural de cooperadores seja atribuído em função da participação no capital social da cooperativa31.

Consciente da delicadeza da questão, o Código Cooperativo de 2015 permite que, cumpridos determinados requisitos imperativos, os estatutos da cooperativa possam «prever a atribuição de voto plural nas assembleias gerais de primeiro grau» (art. 41.º, 1, e art. 16.º, 1, e), do CCoop)32. Deste modo, no momento da constituição da cooperativa, a existência de voto plural (onde ele seja legalmente admissível) depende de decisão dos cooperadores plasmada nos estatutos. No silêncio dos estatutos das cooperativas de primeiro grau, o voto plural é ilícito e cada cooperador tem um único voto.

É lícito alterar os estatutos para neles introduzir cláusula(s) relativa(s) ao voto plural de cooperadores ou membros investidores. O Código Cooperativo rodeia a deliberação alteração dos estatutos da cooperativa de especiais cautelas. É da exclusiva competência da assembleia geral da cooperativa deliberar sobre a alteração dos estatutos (art. 38.º, g), do CCoop). Trata-se, pois, de uma competência imperativa da assembleia geral. A aprovação da deliberação de alteração dos estatutos exige a maioria qualificada de, pelo menos, dois terços dos votos expressos (art. 40.º, 2, do CCoop). E, ainda que os estatutos da cooperativa já prevejam o voto plural, nas deliberações da alteração dos estatutos, cada cooperador dispõe somente de um voto. O que suscita a questão de saber se esta regra também se aplica aos membros investidores, privando-os do voto plural em deliberações sobre alteração dos estatutos da cooperativa.

2.4. Proibições legais de voto plural

O Código Cooperativo de 2015 não impõe o voto plural, fazendo depender a sua admissão de decisão fundacional plasmada nos estatutos da cooperativa (arts. 16.º, 1, e) e 41.º, 1, do CCoop). Parece, pois, que é ilícito o voto plural na assembleia de fundadores, tendo em conta o teor do art. 12.º, 2, do CCoop. Por outro lado, se os estatutos não admitem voto plural, cada cooperador, seja qual for o número total de cooperadores, tem apenas um voto (arts. 40.º, 1, 41.º, 1, CCoop).

O Código Cooperativo identifica várias proibições de voto plural nas cooperativas de primeiro grau. Tais proibições assumem o sentido jurídico de constituírem uma restrição à iniciativa cooperativa, porque lhe traçam limites legais. Estas limitações servem a ratio legis de preservar o «núcleo essencial»33 dos princípios cooperativos, em particular o princípio da gestão democrática pelos membros e do princípio da autonomia e independência.

Comecemos pela proibição em razão do número de membros, seja qual for o ramo cooperativo. Está proibido o voto plural em cooperativas que «possuam menos de 20 cooperadores» (art. 41.º, 1, a), do CCoop), qualquer se seja o ramo cooperativo em que se insiram. Não se pode ignorar que a aplicação prática desta norma pode suscitar dúvidas, tendo em conta o princípio da adesão voluntária e livre e a inerente variabilidade dos membros na cooperativa. Qual é o momento relevante para determinar o número de cooperadores, para efeitos desta norma? E se os estatutos de cooperativa com mais de 20 cooperadores fundadores previrem o voto plural e, no momento da deliberação, o número de cooperadores for inferior a 20? Mantém-se o voto plural ou, pelo contrário, vigora o regime-regra?

Poder-se-á, eventualmente, considerar várias situações: a) os estatutos não permitem voto plural. Neste caso, seja qual for o número de membros, o voto plural é proibido; b) os estatutos permitem voto plural, mas o número de membros é, no momento da deliberação, inferior a 20. Neste caso, o voto plural é proibido, pela razão de normal legal imperativa o proibir nestas circunstâncias. Prevalece a normal legal imperativa (proibitiva) sobre a cláusula estatutária (permissiva de voto plural). E, por conseguinte, nestes casos, prevalece o regime geral de um membro/um voto. Repare-se que, nos termos do art. 41.º do CCoop, também não pode ser atribuído voto plural a membros investidores em cooperativas que tenham 20 cooperadores ou menos. É o que parece resultar do art. 41.º, 1, 2, 3, do CCoop.

Em seguida, a lei proíbe o voto plural em razão do ramo cooperativo: cooperativas de produção operária, de artesanato, de consumidores ou de solidariedade social, seja qual o número de cooperadores34, estão impedidas de adotarem o voto plural (art. 41.º, 1, b), do CCoop). Justifica-se esta proibição porque nestes ramos cooperativos os cooperadores tendem a uma equilibrada participação na atividade cooperativa35.

Em terceiro lugar, o Código Cooperativo proíbe o critério de determinação do voto plural de cooperadores fundado na participação no capital social (art. 41.º, 2 do CCoop). Justifica-se esta proibição tendo em conta o princípio da gestão democrática pelos membros36. O único critério legalmente admissível é o da «atividade do cooperador na cooperativa» (art. 41.º, 2, do CCoop).

Em quarto lugar, o Código Cooperativo fixa proibições legais em razão do número de votos atribuídos a cada cooperador. Até 50 cooperadores, o Código Cooperativo proíbe que os estatutos atribuam mais de três votos a cada cooperador; em cooperativas com mais de 50 cooperadores, o limite legal máximo são cinco votos por cada cooperador (art. 41.º, 3, do CCoop.). Justifica-se esta solução por se querer limitar o poder de voto (e consequentemente, o «poder político») dos cooperadores a quem é reconhecido voto plural. Esta norma pode suscitar algumas dúvidas no momento da sua aplicação, tendo em conta a variabilidade dos cooperadores, própria das cooperativas, decorrente do exercício do direito de demissão (art. 24.º do CCoop) que é uma manifestação do princípio da adesão voluntária e livre (art. 3.º do CCoop)37. Reeditar-se-á a questão de saber qual é o momento relevante para determinar o número de cooperadores de que depende a atribuição do número de votos: é o momento da elaboração dos estatutos ou é o momento da realização da assembleia geral?

Por último, o Código Cooperativo proíbe o voto plural de cooperadores em razão da matéria objeto de deliberação dos cooperadores. Assim, cada cooperador, por imposição legal, tem um voto nas deliberações relativas à alteração dos estatutos da cooperativa, aprovação e alteração dos seus regulamentos internos (art. 38.º, 1, g), aprovação de fusão e de cisão da cooperativa (art. 38.º, 1, h), dissolução voluntária da cooperativa (art. 38, 1, i)38, filiação da cooperativa em uniões, federações e confederações (art. 38.º, 1, j), proposição de ações da cooperativa contra administradores e titulares de fiscalização, bem como a desistência e a transação nestas ações (art. 38.º, 1, m)39. Este limite legal ao voto plural impede o seu exercício em decisões estruturais relativas à cooperativa e submete tais decisões ao regime-regra um cooperador um voto, cumprindo-se, sem desvios, o princípio da gestão democrática pelos membros. Trata-se de matérias para que o Código Cooperativo exige maioria qualificada de pelo menos dois terços dos votos expressos (art. 40.º, 2, do CCoop).

2.5. Voto plural dos membros investidores

Nos termos do art. 20.º do CCoop, os estatutos podem prever membros investidores, de que falaremos com desenvolvimento mais adiante40.

Os membros investidores participam nas assembleias da cooperativa, desde que se encontrem no pleno gozo dos seus direitos (art. 33.º, 2, do CCoop)41. Saber se os membros investidores têm ou não direito de voto, é uma questão cuja resposta depende do que se encontrar previsto nos estatutos e no regime de admissão de membros investidores aprovado pela assembleia geral da cooperativa, nos termos do previsto no art. 20.º, 2, do CCoop42.

Parece que do art. 41.º, 1, do CCoop. resulta que não há imposição legal de que os estatutos da cooperativa atribuam voto plural a membros investidores. O Código Cooperativo permite que aos membros investidores —sujeitos que não estão vocacionados para participar na atividade da cooperativa e que nesta têm tão-só um interesse financeiro— seja atribuído voto plural.

O Código Cooperativo não oferece o regime-regra legal de atribuição de votos aos membros investidores. O art. 41.º, 5, do CCoop. devolve aos estatutos da cooperativa e à deliberação da assembleia geral a fixação das condições e critérios a que está sujeito o voto plural dos membros investidores43. Uma vez que os membros investidores não participam na atividade da cooperativa, parece que será lícito, quanto a estes membros da cooperativa, que a participação financeira na cooperativa seja relevante para a determinação do número de votos44.

Esta solução significa um afastamento relativamente ao princípio da gestão democrática pelos membros, que se justifica pela necessidade de tornar a cooperativa financeiramente mais atraente para investidores e, desta forma, contribuir para a sua sustentabilidade45.

Todavia, também aqui os estatutos e a deliberação de admissão devem respeitar os limites legais imperativos fixados pelo Código Cooperativo em matéria de voto plural de membros investidores.

Em primeiro lugar, o Código Cooperativo fixa imperativamente o número máximo de votos atribuível a cada membro investidor – três, no caso das cooperativas compostas até 50 cooperadores e cinco em cooperativas com mais de cinquenta cooperadores (art. 41.º, 3, do CCoop).

Além deste, o Código Cooperativo impõe um segundo limite ao voto plural de cada membro investidor. Assim, «nenhum membro investidor pode ter direitos de voto superiores a 10% do total de votos dos cooperadores» (art. 41.º, 6, do CCoop).

Em terceiro lugar, o Código Cooperativo limita imperativamente a percentagem global de votos atribuíveis aos membros investidores, calculada por referência ao «total de votos dos cooperadores». Assim, o conjunto dos membros investidores não podem ter direitos de votos superiores a 30% do total de votos dos cooperadores (art. 41.º, 7, do CCoop).

Pretende-se, através destas percentagens máximas fixadas por referência à totalidade dos cooperadores (art. 41.º, 6, 7, do CCoop) evitar que a cooperativa, em vez de ser controlada pelos cooperadores, venha a ser controlada por sujeitos que não estão vocacionados para participar na atividade cooperativa. A variabilidade do número de cooperadores implica a variabilidade dos votos totais destes. O que pode suscitar dificuldades práticas na hora de aplicação destes limites legais imperativos ao voto dos membros investidores46.

2.6. Titularidade dos órgãos sociais entre o regime-regra e os desvios

Também na titularidade dos órgãos sociais se joga a concretização dos princípios cooperativos da gestão democrática e da autonomia e independência. O Código Cooperativo de 2015 foi especialmente cuidadoso neste aspeto. Efetivamente, o art. 29.º, 1, do CCoop, determina que os «titulares dos órgãos sociais são eleitos em assembleia geral de entre os cooperadores». E, por consequência, seja qual for o modelo de administração e fiscalização adotado pela cooperativa47, os órgãos são providos com cooperadores. O que se complementa com a circunstância de constituir um dever de cada cooperador «aceitar exercer os cargos sociais para os quais tenham sido eleitos, salvo motivo justificado de escusa» (art. 22.º, 2, b), do CCoop.)48.

Execionam-se deste regime-regra (os membros dos órgãos das cooperativas são cooperadores) dois casos. Em primeiro lugar, o revisor Oficial de Contas, tendo em conta as regras deontológicas de independência (arts. 49.º, 1, 59.º, 3, 61.º, 2, 71.º do Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas) que regem esta profissão, não pode ser cooperador49. Esta é uma proibição que os estatutos das cooperativas não podem remover.

Por outro lado, há que considerar a faculdade (e já não uma imposição legal) de que os membros investidores integrem os órgãos das cooperativas.

Na verdade, os estatutos das cooperativas podem incluir «as condições e limites da existência de membros investidores quando os houver» (art. 16.º, 1, g), CCoop.) e a proposta de admissão de membros investidores apresentada pelo órgão de administração deve incluir «a eventual existência de restrições dos membros investidores à integração nos órgãos sociais respetivos da cooperativa, devendo ser especificado o fundamento das mesmas» (art. 20.º, 4, f), do CCoop.). Recorde-se que a admissão de membros investidores tem de ser aprovada pela assembleia geral e deve ser antecedida de proposta do órgão de administração.

Assim, também a admissão de membros investidores e a sua eventual presença nos órgãos sociais depende de deliberação da assembleia geral da cooperativa. O que significa que o Código Cooperativo permite a existência de membros investidores que não participam em órgãos da cooperativa. No entanto, olhando mais de perto, vemos que, no que tange à assembleia geral, o art. 33.º, 2, do CCoop, determina que participam na assembleia geral todos os cooperadores e membros investidores no pleno gozo dos seus direitos»50. O que suscita a questão de saber se é lícita a cláusula dos estatutos ou a proposta do órgão de administração que afaste os membros investidores da sua participação na assembleia geral. O teor literal da norma do art. 33.º, 2, do CCoop parece induzir o entendimento de que os membros investidores gozam do direito de «participar» na assembleia geral, tendo em conta, para este efeito, coloca em pé de igualdade os membros investidores e os cooperadores. Diferente é a questão de saber se a participação de membros investidores tem a mesmo conteúdo da participação dos membros investidores51.

Chegados aqui, sabemos que os membros investidores participam nas assembleias gerais da cooperativa e pode a cooperativa decidir que eles integram os órgãos de administração e de fiscalização. Todavia, o Código Cooperativo, tendo em conta que os membros investidores não são cooperadores, previu normas legais imperativas relativas à participação de membros investidores em órgãos de administração e de fiscalização da cooperativa. Estas normas legais imperativas constituem restrições à iniciativa cooperativa justificas pela necessidade de preservar o «núcleo essencial» dos princípios cooperativos da gestão democrática pelos membros e da autonomia e independência.

Nos termos do art. 29.º, 8, do CCoop, «os membros investidores podem ser eleitos em conformidade com a alínea f ) do n.º 4 do artigo 20.º, não podendo em caso algum, representar mais de 25% do número de elementos efetivos que integram o órgão para o qual são eleitos». Como explica Ricardo Costa, «Tal exigência-limite máximo implica que: (i) no caso da mesa da assembleia geral, só pode ser designado um membro investidor se houver quatro titulares (ou seja, mais dois do que a lei exige supletivamente no art. 35.º, 1, a saber, Presidente e Vice-presidente); (ii) no caso do conselho de administração, do conselho fiscal e da comissão de auditoria, só pode ser designado um membro investidor se houver cinco titulares (ou seja, mais dois do que a lei exige supletivamente, de acordo com a conjugação dos nos 1 e 3 do art. 45.º e dos nos 1 e 2 do art. 51.º, e com o prescrito no art. 56.º, 2); no caso de órgão unipessoal (administrador único, fiscal único), não podem ser designados52.

Parece-nos que outra restrição se pode retirar do Código Cooperativo. Dado que o presidente dos órgãos da cooperativa tem voto de qualidade, deve interpretar-se esta norma no sentido de que os membros investidores estão legalmente impedidos de assumirem a posição de presidentes de órgãos da cooperativa, tendo em contas os poderes reforçados que inerem a esta função. Parece ser este o resultado interpretativo que melhor serve os princípios da gestão democrática e da autonomia e independência.

2.7. A fiscalização interna pelos cooperadores

Dizer que os órgãos da cooperativa são providos por cooperadores (este é o regime-regra) é dizer também que a fiscalização interna da cooperativa está a cargo dos cooperadores. A fiscalização da gestão da cooperativa e o poder de controlo sobre as decisões empresariais do órgão de administração é um aspeto crucial do governo destas entidades.

De acordo com os modelos de administração e de fiscalização da cooperativa previstos no art. 28.º do CCoop53, a fiscalização da cooperativa está a cargo, consoante o modelo em causa, do conselho fiscal, da comissão de auditoria e revisor oficial de contas, de conselho geral e de supervisão e de revisor oficial de contas.

Seja qual for o modelo de fiscalização, o órgão fiscalizador é, em regra, composto por cooperadores (art. 29.º, 2, do CCoop.). Excecionalmente, poderá ser composto por membro(s) investidor(es). Ainda que o órgão de fiscalização da cooperativa seja composto por membros investidores, jamais eles podem superar o limite legal dos 25% previsto no art. 29.º do CCoop. Assim, nos casos de fiscal único (art. 51.º, 1, b)), jamais este poderá ser membro investidor. Também não poderá integra membro investidor o conselho fiscal que integre três elementos (art. 51.º, 1, a), do CCoop). Igual solução se aplica ao caso em que a comissão de auditoria ou ao conselho geral de supervisão é composto por três membros (art. 56.º, 2, do CCoop).

Já o revisor oficial de contas, quer integre o órgão de fiscalização quer seja um órgão autónomo, jamais poderá ser cooperador ou membro investidor. No entanto, a circunstância deste profissional ser, por força da lei, um profissional independente de quaisquer interesses que estejam presentes na cooperativa, balizado por rigorosas normas técnicas, parece permitir concluir que a sua intervenção nos órgãos de fiscalização da cooperativa não faz perigar os princípios da gestão democrática pelos membros e da autonomia. Ainda que integre o órgão de fiscalização pluripessoal, o revisor oficial de contas será sempre minoritário. Quando se constitui como órgão autónomo ou seja, quando não integra o conselho fiscal, a comissão de auditoria ou o conselho geral e de supervisão, as suas funções são essencialmente de revisão legal de contas e de certificação legal de contas54.

3. Autonomia face às organizações privadas e públicas

3.1. A associação de cooperativas com outras pessoas coletivas

O art. 8.º, 1, do CCoop estabelece que «É permitida a associação entre cooperativas e outras pessoas coletivas desde que essa associação respeite os princípios cooperativos da autonomia e da independência».

A norma permite a associação da cooperativa com pessoas coletivas de direito público ou de direito privado, de fim lucrativo ou não lucrativo (associações, fundações, sociedades civis, sociedades comerciais, ou outras). Todas estas formas de associação decorrem do princípio cooperativo da intercooperação55.

Esta associação permite às cooperativas a participação em consórcios, associação em participação ou a participação num agrupamento complementar de empresas56. Esta associação permite também que as cooperativas possam constituir sociedades comerciais, associando-se com outras cooperativas para a constituição de uma sociedade comercial, ou constituindo, por si, originariamente, uma sociedade comercial.

Em nome da preservação do quarto princípio cooperativo, o legislador estabelece que a manutenção da autonomia e da independência da cooperativa é uma condição necessária à sua associação com outras pessoas coletivas (art. 8.º, 1, do CCoop). Pretende-se, deste modo, assegurar que essa associação não põe em causa a autonomia na existência e solvência da cooperativa, bem como a autonomia na gestão da sua atividade e do seu património.

A este propósito, Rui Namorado afirma que «Parece não ser compatível com o respeito por este princípio [...] a integração das cooperativas em pessoas coletivas privadas, no seio das quais não detenham uma posição maioritária, como será, por exemplo, o caso de uma cooperativa constituir em conjunto com outras entidades uma sociedade comercial, sem garantir a maioria das ações»57. Discordamos desta posição.

De facto, na mesma linha do que defendem João Anacoreta Correia e Maria João Dias58, entendemos que tal posição doutrinal impediria, desde logo, a constituição de sociedades comerciais exclusivamente por cooperativas, uma vez que as várias sócias cooperativas não poderão todas elas deter a maioria das participações sociais59.

A doutrina aponta algumas situações fácticas e jurídicas que poderão implicar perda de autonomia e consequente violação dos princípios cooperativos da autonomia e da independência e da gestão democrática pelos membros. Tal poderá acontecer quando a cooperativa afeta uma parte significativa do seu património para realizar uma entrada numa sociedade comercial que tem um contrato de subordinação com outra sócia ou quando desloca atividades instrumentais, mas essenciais para o seu funcionamento para uma sociedade comercial, na qual originariamente tinha a maioria dos votos, mas que perdeu posteriormente, na sequência de um aumento do capital. Um outro exemplo reporta-se à celebração pela cooperativa de um acordo parassocial com outros sócios, nos termos previstos no art. 17.º do Código das Sociedades Comerciais (CSC), acordo este que afeta o seu direito de voto na sociedade em que a cooperativa participa60. Ou o caso em que uma cooperativa empenha a sua participação na sociedade comercial, convencionando o exercício do direito de voto pelo credor pignoratício (art. 23.º, 4, do CSC)61.

Em Portugal não é pacifica a questão de saber se será compatível com o princípio da autonomia e independência a possibilidade de as cooperativas poderem constituir sozinhas uma sociedade comercial62. Estaremos a reportar-nos especificamente a sociedades unipessoais por quotas (arts. 270.º-A a 270.º-G, do CSC), criadas originariamente por cooperativas. Mas também devem ser consideradas as situações de unipessoalidade superveniente tolerada (art. 142.º, 1, a), do CSC). Esta última situação ocorre quando uma sociedade se constitui com vários sócios, mas por vicissitudes várias vê o número de sócios reduzido à unidade e, consequentemente, assiste-se à concentração das participações na titularidade do sócio restante. Neste caso, teremos uma pretensa transitoriedade da unipessoalidade superveniente, com riscos de uma dissolução diferida63.

Exclui-se a constituição direta, por cooperativas, de sociedades unipessoais anónimas, pois o legislador societário não permite que uma cooperativa constitua, por si, uma sociedade unipessoal anónima, condicionando esta faculdade às sociedades por quotas, anónimas e em comandita por ações (art. 488.º, 1, em conjunto com o art. 481.º, 1, do CSC).

Neste contexto, parece evidente que quando falamos da possibilidade de uma cooperativa criar, sozinha e diretamente, uma sociedade comercial, estaremos a referir-nos apenas às sociedades unipessoais por quotas (art. 270.º-A e ss. do CSC). Na verdade, o art. 270.º-C, 2, do CSC permite a constituição unilateral de uma sociedade unipessoal por quotas por qualquer pessoa coletiva, desde que não seja uma outra sociedade unipessoal por quotas64 .

Nada impede, segundo o nosso entendimento, que a cooperativa constitua uma sociedade unipessoal por quotas. Esta goza de autonomia patrimonial e o sócio único (a cooperativa) goza da limitação de responsabilidade. Na verdade, a sociedade e a cooperativa são duas entidades jurídicas distintas, há uma separação de patrimónios entre a sociedade e o sócio único (a cooperativa). Do ponto de vista fiscal, ambas as entidades têm diferentes regimes fiscais, pelo que não serão aplicáveis à sociedade os benefícios fiscais da cooperativa. Finalmente, o sócio único (a cooperativa) controla a sociedade de responsabilidade limitada, com plena observância pelos princípios da gestão democrática e da autonomia e independência65 

Questão mais complexa é a dos grupos cooperativos.

O CCoop não dispõe de qualquer regime sobre a questão dos grupos cooperativos. Assim, tendo em conta o disposto no art. 9.º do CCoop, que manda aplicar o Código das Sociedades Comerciais, em tudo o que não está especificamente previsto no CCoop, na medida em que não se desrespeitem os princípios cooperativos66, devemos refletir sobre as modalidades de coligação compatíveis com os princípios cooperativos, a que as cooperativas portuguesas podem ter acesso.

A lei societária não permite que as cooperativas constituam os chamados grupos societários de direito, ou seja aqueles cuja criação resulta da utilização de um dos instrumentos jurídicos que o Código das Sociedades Comerciais previu taxativamente para esse efeito. No ordenamento português são três, esses instrumentos: o domínio total (arts. 488.º e 489.º do CSC)67; o contrato de grupo paritário (art. 492.º do CSC)68 e o contrato de subordinação (art. 493.º do CSC). As normas que regulam estes instrumentos jurídicos têm caráter excecional, não sendo possível, por isso, a sua aplicação analógica69.

Este carater excecional encontra o seu fundamento em dois desvios ao padrão normativo tradicional: (i) nas relações de grupo, a sociedade dominante (sócia da dominada nas relações de grupo por domínio total; e sócia nas relações de grupo assentes em contrato de subordinação) tem o direito de dar instruções vinculativas à administração da sociedade dominada (art. 503.º do CSC); (ii) como contraponto à permeabilidade existente entre as sociedades agrupadas e os seus patrimónios, permite-se aos credores da sociedade dominada ou subordinada uma proteção suplementar, impondo-se uma responsabilidade pessoal e ilimitada da sociedade dominante (ou diretora) por todas as obrigações da sociedade dominada (ou subordinada). Portanto, em troca do poder de emanar instruções vinculantes, a sociedade dominante responde ilimitadamente pelas obrigações e perdas da sociedade dominada, em benefício dos credores desta70 .

Assim, relativamente às cooperativas, quando falamos de grupos, estaremos a falar apenas de grupo societários de facto, ou seja aqueles em que o poder de direção detido pela sociedade-mãe sobre as suas filhas teve a sua origem não num instrumento jurídico de constituição do grupo, mas em instrumentos jurídicos contratuais ou outras fontes, como participações maioritárias, acordos parassociais, contratos interempresariais, relações económico-fácticas de dependência71.

Estarão sempre vedadas à cooperativa as relações de grupo que se traduzam em qualquer forma de «subordinação» da cooperativa aos interesses de outras entidades. De facto, os princípios cooperativos de autonomia e independência em conexão com o princípio da gestão democrática pelos membros impedem a cooperativa de ser uma entidade controlada num grupo de sociedades dominado por outra entidade jurídica72.

3.2. Autonomia face às organizações públicas

Em Portugal, as cooperativas gozam constitucionalmente de uma discriminação positiva por parte do Estado. Efetivamente, a Constituição da República portuguesa (CRP) consagra acolhe, entre outros, o princípio da proteção do setor cooperativo e social e o princípio da obrigação do Estado estimular e apoiar a criação de cooperativas73.

O princípio da proteção do setor cooperativo e social (art. 80.º, f), da CRP) fundamenta quer as discriminações positivas deste setor relativamente aos restantes quer a previsão de medidas materiais que permitam o seu desenvolvimento. Na decorrência deste princípio, o art. 85.º prevê, no seu n.º 1, o estímulo e o apoio à criação, e à atividade das cooperativas por parte do Estado, garantindo, no seu n.º 2, que «a lei definirá os benefícios fiscais e financeiros das cooperativas, bem como condições mais favoráveis à obtenção de crédito e auxílio técnico». O «estímulo» decorrerá, sobretudo, de medidas de natureza legislativa que suscitem o interesse pelo exercício da atividade cooperativa, enquanto que o «apoio» decorrerá, essencialmente, de medidas de natureza administrativa que visem, em concreto, facilitar esse mesmo exercício. Esta discriminação positiva das cooperativas relativamente ao setor privado implicará, em concreto, a definição de formas de fomento à criação e atividade das cooperativas, impondo-se ao legislador a definição de benefícios fiscais e financeiros, bem como o estabelecimento de condições privilegiadas em matéria de acesso ao crédito e ao auxílio técnico74.

Na mesma linha, a Lei de Bases da Economia Social (LBES75) dispõe que os poderes públicos deverão «fomentar a criação de mecanismos que permitam reforçar a autossustentabilidade económico-financeira das entidades da Economia Social em conformidade com o disposto no art. 85.º da Constituição da República Portuguesa» (art. 10.º, 2, b) da LBES). O fomento da economia social (da qual as cooperativas são o seu braço mais robusto) por parte dos poderes públicos passará por: «facilitar a criação de novas entidades da economia social e apoiar a diversidade de iniciativas próprias deste setor, potenciando-se como instrumento de respostas inovadoras aos desafios que se colocam às comunidades locais, regionais, nacionais ou de qualquer outro âmbito, removendo os obstáculos que impeçam a constituição e o desenvolvimento das atividades económicas das entidades da economia social» (art. 10.º, 2, c), da LBES); «incentivar a investigação e a inovação na economia social, a formação profissional no âmbito das entidades da economia social, bem como apoiar o acesso destas aos processos de inovação tecnológica e de gestão organizacional» (art. 10.º, 2, d), da LBES); e a consagração, para estas entidades, «de um estatuto fiscal mais favorável, definido por lei em função dos respetivos substrato e natureza» (art. 11.º da LBES).

A discriminação positiva das cooperativas acima referida tem como contraponto a necessidade de uma efetiva e adequada supervisão das mesmas. Consciente desta necessidade, o legislador, no art. 8.º da LBES, destacou a importância da transparência e consequente necessidade de mecanismos de supervisão da atividade das entidades da economia social, entre as quais as cooperativas.

É neste contexto que deve ser entendido o papel da Cooperativa António Sérgio para a Economia Social (CASES), criada pelo Decreto-Lei n.º 282/2009, de 7 de outubro. Trata-se de uma cooperativa de interesse público que congrega o Estado e diversas organizações da economia social, com o «objetivo de aprofundar a cooperação entre o Estado e as mesmas entidades»76.

O regime jurídico das cooperativas de interesse público (ou régies cooperativas) consta de um diploma próprio, o Decreto-Lei n.º 31 /84, de 21 de janeiro77. O n.º 1 do art. 1.º deste diploma define as cooperativas de interesse público como pessoas coletivas, nas quais, para a prossecução dos seus fins, se associam o Estado ou outras pessoas coletivas de direito público e cooperativas ou utentes dos bens e serviços produzidos ou pessoas coletivas de direito privado, sem fins lucrativos.

A CASES assume-se como uma peça central de um sistema de relações entre o Estado e as cooperativas, desenvolvendo importantes funções de supervisão do setor cooperativo em Portugal. Assim, tendo em conta o disposto nos arts. 115.º a 118.º do CCoop, competirá à CASES fiscalizar, nos termos da lei, a utilização da forma cooperativa, com respeito pelos princípios cooperativos, e normas relativas à sua constituição e funcionamento.

Para o efeito, as cooperativas estão obrigadas a remeter à CASES cópia dos atos de constituição e de alteração dos estatutos, dos relatórios anuais de gestão, dos documentos anuais de prestação de contas e do balanço social78.

O apoio técnico e financeiro às cooperativas por parte das entidades públicas, decorrente do princípio da discriminação positiva acima referido, está dependente de uma credencial, comprovativa da legal constituição e regular funcionamento das cooperativas, emitida pela CASES79.

No exercício das suas competências de supervisão do setor cooperativo, a CASES deverá requerer, através do Ministério Público, junto do tribunal competente, a dissolução das cooperativas que não respeitem, no seu funcionamento, os princípios cooperativos, que utilizem sistematicamente meios ilícitos para a prossecução do seu objeto e que recorram à forma de cooperativa para alcançar indevidamente benefícios fiscais80.

Constatando que as cooperativas desenvolvem atividade não coincidente com o objeto expresso nos estatutos, a CASES deverá requerer, junto do serviço do registo competente, o procedimento administrativo de dissolução das cooperativas.

Estes apoios e mecanismos de supervisão não poderão pôr em causa a autonomia das cooperativas face ao Estado. Do princípio da autonomia e independência decorre que as relações das cooperativas com o Estado não podem conduzir à sua instrumentalização81.

Em suma, o Estado deverá estimular o setor cooperativo e, nessa decorrência, apoiá-lo e supervisioná-lo, mas não o poderá tutelar82.

4. Autonomia face ao financiamento externo

No decurso da sua atividade, quando a cooperativa necessita de recursos financeiros, obtê-los-á, normalmente, através de contribuições dos seus próprios membros cooperadores e de resultados positivos que a referida atividade gerar (excedentes e reservas). No entanto, se estes não forem suficientes, a cooperativa poderá recorrer ao financiamento externo através de crédito, da emissão de títulos investimento e obrigações, ou através da admissão de membros investidores83.

4.1. Títulos de investimento e obrigações

Margarida Almeida sublinha que o regime jurídico dos títulos de investimento e das obrigações (arts. 91.º a 95.º do CCoop) assenta na «preocupação de alcançar a atratividade desta forma de financiamento para os investidores e o respeito pelo princípio da autonomia e da independência e pelo princípio da gestão democrática pelos membros».84 

Assim, o legislador condiciona a emissão destes instrumentos a um conjunto de requisitos. É da competência exclusiva da assembleia geral deliberar a emissão quer dos títulos de investimento85 quer das obrigações86, cabendo-lhe, enquanto órgão guardião dos princípios cooperativos, avaliar se estas formas de financiamento externo não contendem com os princípios da autonomia e da independência e da gestão democrática pelos membros.

É também à assembleia geral que compete fixar as condições de remuneração e reembolso dos títulos de investimento, se os seus subscritores que não sejam membros da cooperativa podem participar, ainda que sem direito de voto, nas reuniões da assembleia geral (art. 92.º, 1 e 3, do CCoop), bem como decidir se os subscritores podem eleger um representante junto da cooperativa com direito a assistir às reuniões do órgão de fiscalização (art. 94.º, 1, do CCoop).

A emissão de títulos de investimento não pode exceder o capital da cooperativa realizado e existente, nos termos do último balanço aprovado, acrescido do montante do capital aumentado e realizado depois da data de encerramento daquele balanço (art. 92.º, 4, do CCoop). Com esta limitação quantitativa, visa o legislador preservar a autonomia financeira da cooperativa. Efetivamente, se esta forma de financiamento externo assumisse um peso significativo na estrutura financeira da cooperativa, correr-se-ia o risco de os subscritores destes títulos passarem a deter um poder de facto que poderia pôr em causa o princípio da autonomia e da independência87.

4.2. Os membros investidores

Os membros investidores, introduzidos na reforma da legislação cooperativa de 2015, correspondem a uma via de financiamento das cooperativas através de capital trazido por terceiros, tal como já foi referido88. Efetivamente, os membros investidores são pessoas que não participam na atividade da cooperativa, tendo nesta apenas um interesse financeiro pelo investimento que nela realizam. Cumprem, por isso, uma função estritamente financeira.

Portugal não é pioneiro em matéria de admissão de membros investidores em cooperativas. Desde os anos 90 do século passado que se foi generalizando o financiamento da cooperativa através de contribuições financeiras trazidas pelos membros investidores. Surgem, assim, em França, Itália e Espanha figuras como l’associé non coopérateur, el asociado, el socio colaborador o il socio sovventore89.

A sua presença na cooperativa, de modo diverso da dos membros cooperadores, não é necessária, mas sim facultativa, tal como como referem o art. 5.º e o art. 20.º, 1, do CCoop. Só se os membros cooperadores o quiserem e o previr os estatutos é que poderão existir membros investidores numa cooperativa.

Não há qualquer imposição legal de que as cooperativas aceitem membros investidores. Não funciona para esta categoria de sujeitos o princípio da adesão voluntária e livre, também designado «porta aberta». Por outro lado, ao contrário do que acontece com o voto plural, o CCoop não apresenta qualquer restrição de membros investidores em razão do ramo cooperativo. Em abstrato, cooperativas integradas em qualquer ramo cooperativo podem estatutariamente admitir membros investidores.

Em nome da preservação do princípio da autonomia e da independência, o Código Cooperativo limita a contribuição dos membros investidores para o financiamento da cooperativa. Diz o art. 20.º, 1, do CCoop que a soma das entradas dos membros investidores não poderá ser superior a 30% do total das entradas no capital social da cooperativa. Com este limite pretende-se evitar que a cooperativa perca autonomia ao ficar uma boa parte dos seus recursos próprios dependente destes membros, cujos interesses não poderão prevalecer na gestão da cooperativa.

Em nome do princípio da autonomia e independência, a admissão de membros investidores resulta sempre de uma decisão dos cooperadores. Assim, no momento da constituição da cooperativa, os estatutos deverão necessariamente fixar as «condições e limites da existência de membros investidores quando os houver» (art. 16.º, 1, f), do CCoop]. No art. 20.º, 1, do CCoop determina-se que «os estatutos podem prever a admissão de membros investidores».

Tal significa que, se os estatutos nada disserem sobre a admissão de membros investidores, não poderá a assembleia geral deliberar no sentido de os admitir. Se os estatutos originais não o tiverem previsto e se se quiser incorporar esta categoria de membros, dever-se-á proceder à modificação dos estatutos de modo a prever a sua existência e as demais condições exigidas. Esta modificação deverá contar com o voto favorável de, pelo menos, dois terços dos votos emitidos (art. 40.º, 2, CCoop).

Para além de previsão estatutária, a admissão de membros investidores ainda está dependente de proposta do órgão de administração a ser submetida a aprovação da assembleia geral (n.os 3 e 4 do art. 20.º).

Uma vez admitidos, os membros investidores poderão participar, ainda que limitadamente, nas decisões da cooperativa. Em nome dos princípios da autonomia e da independência e da gestão democrática, o legislador dispõe que estes não poderão representar, em caso algum, mais de 25% do número de elementos efetivos que integram o órgão (de administração ou de fiscalização) para que são eleitos (art. 29.º, 8, do CCoop)90.

Em suma, quando a cooperativa recorre a fontes externas de financiamento, deverá fazê-lo de forma a garantir o controlo democrático pelos seus membros e a manter a sua autonomia e independência.

5. Conclusões

O presente estudo questiona a densificação jurídico-cooperativa do princípio cooperativo da autonomia e independência da cooperativa, à luz do ordenamento jurídico português.

Consideramos que a ordem jurídica portuguesa, através das normas jurídico-cooperativas, acautela as três vertentes que destacamos do princípio cooperativo da autonomia e independência: a) garantir que as cooperativas são controladas pelos seus membros; b) acautelar que as relações das cooperativas com outras organizações privadas ou públicas não conduzem à instrumentalização das primeiras; c) assegurar que os investimentos provenientes de não cooperadores são compatíveis com a autonomia da cooperativa e o controlo democrático desta pelos membros.

Avaliar se a ordem jurídica portuguesa garante que as cooperativas são controladas pelos seus membros exige que convoquemos para a nossa reflexão os princípios cooperativos da gestão democrática pelos membros e da autonomia e independência. E, além disso, requer que nos debrucemos sobre a regras jurídicas relativas à participação na vida da cooperativa, em particular, o direito de voto, e sobre a titularidade dos órgãos da cooperativa.

Nas cooperativas de primeiro grau, o Código Cooperativo Português manteve o regime-regra de um cooperador um voto, seja qual for a sua participação na capita social (art. 40.º, 1, do CCoop). De maneira inovadora, desde 2015, o Código Cooperativo Português alargou a autonomia privada e permite, sob certos requisitos legais imperativos, o voto plural de cooperadores na assembleia geral.

O voto plural nas cooperativas de primeiro grau é sempre uma escolha da cooperativa. Em circunstância alguma o Código Cooperativo Português impõe a adoção de voto plural. Por outro lado, os estatutos só podem estabelecer que o voto plural seja atribuído ao do cooperador em função da atividade deste na cooperativa (art. 41.º, 2, do CCoop).

Não menos importante é a norma que impõe legal e imperativamente que, em deliberações estratégicas para a cooperativa, cada cooperador dispõe somente de um voto, ainda que, por cláusula estatutária, lhe tenha sido atribuído voto plural (art. 41.º, 4, CCoop).

Não podemos ignorar que o voto plural de cooperadores desafia os princípios da autonomia e da gestão democrática pelos membros e constitui uma compressão destes princípios. Todavia, as disposições legais imperativas, previstas no art. 41.º do CCoop, servem o propósito de preservar o «núcleo essencial» destes princípios.

Não menos perturbador para o sentido jurídico do cooperativo da autonomia e independência em conexão com o princípio da gestão democrática pelos membros é a admissão de voto plural de membros investidores. Efetivamente, desde 2015, que o Código Cooperativo Português prevê a licitude de cláusulas estatutárias sobre o voto plural de membros investidores (art. 41.º, 5, do CCoop). Também este voto plural está sujeito a limites legais imperativos, designadamente, destinados limitar o poder de voto dos membros investidores, impedindo-os de obter a maioria dos votos emissíveis em assembleia geral (art. 41.º, 6, 7). As limitações legais imperativas ao direito de voto de membros investidores servem o propósito de salvaguardar o controlo da cooperativa pelos seus cooperadores. Por intermédio destas regras legais imperativas, o legislador cooperativo pretendeu preservar o «núcleo essencial» do princípio cooperativo da autonomia e independência.

O Código Cooperativa manteve o regime-regra de que os titulares de órgãos da cooperativa são eleitos em assembleia geral de entre os cooperadores (art. 29.º, 1, CCoop). Todavia, este regime regra comporta a exceção relativa ao revisor oficial de contas que, por força de regras deontológicas de independência próprias do seu estatuto profissional, não pode ser escolhido de entre cooperadores (nem de entre membros investidores da cooperativa).

Outra exceção que interpela profundamente o princípio cooperativo da autonomia e independência em conexão com o princípio gestão democrática pelos membros consiste na licitude da eleição de membros investidores como titulares de órgãos da cooperativa (art. 29.º, 8, do CCoop.). Também aqui o legislador cooperativo português estabeleceu o limite legal imperativo de que os membros investidores não podem, em caso algum, representar mais de 25% do número de membros efetivos que integram o órgão para o qual são eleitos (art. 29.º do CCoop). O que significa que o Código Cooperativo Português proíbe legalmente que os membros investidores sejam administrador único ou fiscal único da cooperativa. Em órgãos pluripessoais, os membros investidores, quanto admitidos, estarão, sempre, em minoria. Através destas soluções legislativas procura-se, mais uma vez, preservar o «núcleo essencial» do princípio autonomia e independência em articulação com o princípio da gestão democrática pelos membros.

O princípio da autonomia e independência procura acautelar que as relações das cooperativas com outras organizações privadas ou públicas não conduzem à instrumentalização das primeiras. A concretização deste perfil do princípio da autonomia e independência, em articulação com o princípio da intercooperação, convoca o disposto no art. 8.º do CCoop, relativo à associação da cooperativa com outras pessoas coletivas. O princípio da intercooperação estimula e autoriza a associação da cooperativa com outras pessoas coletivas de direito público ou de direito privado, desde que seja preservada a autonomia e independência da cooperativa.

O princípio da autonomia e independência não impede que a cooperativa constitua uma sociedade unipessoal por quotas, de que é a sócia única. Mas o mesmo princípio cooperativo da autonomia e independência interdita todas as formas de associação de cooperativas com outras entidades em que as primeiras ficam cerceadas na sua autonomia e independência. Questão especial é, a este propósito, a integração de cooperativas em grupos fácticos. A este propósito, sempre estão vedadas às cooperativas relações jurídicas ou de facto que se traduzam em qualquer forma de subordinação (designadamente, por intermédio do «contrato de subordinação», previsto no art. 493.º do CSC) aos interesses de outras entidades.

No que tange à relação de cooperativas com entidades públicas, os apoios e mecanismos de supervisão conferidos legalmente à Cooperativa António Sérgio para a Economia Social, constituindo uma forma de controlo público de legalidade sobre as cooperativas, é ainda compatível com o princípio da autonomia e independência, pois este não impede que as cooperativas sejam objeto de escrutínio de legalidade por parte de entidades públicas.

Por fim, ao princípio da autonomia e independência assinala-se a intencionalidade de assegurar que os investimentos provenientes de não cooperadores são compatíveis com a autonomia da cooperativa e o controlo democrático desta pelos membros. Neste caso, está especialmente em causa a autonomia da cooperativa face a investimentos com fonte externa, vale por dizer, trazido por não cooperadores.

Convém recordar que o princípio cooperativo da autonomia e independência não interdita que a cooperativa procure fontes de financiamento externo, seja através de crédito bancário, seja através de títulos de investimento, de emissão de obrigações ou da admissão de membros investidores. O que este princípio veda é que, por intermédio de financiamento externo, a cooperativa seja cerceada na sua autonomia e independência.

Efetivamente, desde 2015, que o Código Cooperativo português prevê a licitude de cláusulas estatutárias relativas à admissão de membros investidores em cooperativas. Esta medida legislativa visou alargar as alternativas de financiamento externo das cooperativas portuguesas. O legislador procurou limitar o poder financeiro dos membros investidores quando determina que «os estatutos podem prever a admissão de membros investidores, cuja soma total das entradas não pode ser superior a 30% das entradas realizadas na cooperativa». Através deste limite legal imperativo às contribuições financeiras dos membros investidores para a cooperativa pretende-se evitar que a cooperativa fique refém das fontes de financiamento trazidas pelos membros investidores. Sendo lícito que os membros investidores tenham na cooperativa um mero interesse financeiro, não é lícito que, através dos meios de financiamento subscritos por membros investidores, ela fique cerceada na sua autonomia e independência.

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