Se dice que el nivel de formalización de las instituciones está condicionada a la situación política y económica que prevalezca en los países (Ledgerwood, 2000). Acemoglu y Robinson (2012) afirman que el desempeño y la persistencia de las organizaciones están limitadas a la eficacia con que funcione y se estructuren las instituciones. Es por ello que el Estado tiene un papel fundamental en la configuración de las instituciones de un país, las que pueden ser caracterizadas como parte de un Estado depredador o bien, de uno contractual (Arias & Caballero, 2008; Caballero, 2008); incluirse en uno u otro tipo, puede ser determinante en la riqueza o pobreza de una nación. Las instituciones son importantes en la estructuración de la sociedad que se desea y el Estado es quien instrumenta lo necesario para que estas funcionen.

En este sentido, las normas jurídicas son determinantes del orden que la sociedad posea. Es por ello que, en el fortalecimiento de las instituciones, es el Estado (a través del órgano legislativo) el responsable de proveer las normas jurídicas que deberán regir la vida social de las personas, pero además deben impulsar el desarrollo de aquellas que promuevan el bien común.

Rodrigo (2010, 2003) dice sobre las cooperativas, que es razonable un tratamiento diferente para estas, pues su fundamento está dado con el mandato constitucional de fomentarlas con normas adecuadas y no solo en su especificidad que se apoya en su régimen económico, político y social. Entonces, resulta de central importancia explicar cuáles son los argumentos que sustentan el desarrollo y expansión de las cooperativas en México, proponiendo como objetivo general: Identificar los preceptos constitucionales que contemplan el fomento de las cooperativas y su instrumentación a través de las leyes y políticas públicas en México.

Para cumplir con el objetivo, se construyó el marco teórico que sirvió de sustentó para generar argumentos sobre la importancia de impulsar el modelo cooperativo y del sector social de la economía. Luego, se describió la metodología utilizada, para después explicar desde una perspectiva exegética, las características constitucionales y legales que sostienen el mandamiento de fomento de las cooperativas en México, destacando la trascendencia de legislar en el tema y de cumplir puntualmente con la ejecución de las políticas públicas.

Se cierra el artículo con una propuesta de las acciones que deben ejecutarse para dar cumplimiento al mandato constitucional de fomento de las cooperativas y demás organizaciones del sector social.

Se ha insistido en que el Estado posee una importante función en la configuración de las instituciones, las que deben influir en la convivencia armónica de los ciudadanos, promoviendo el respeto a la libertad, la democracia, la igualdad, en un contexto legal que contribuya a proveer certeza jurídica como un camino hacia la prosperidad. En este sentido, Acemoglu & Robinson (2012) proponen que con la creación de las instituciones surge el poder político, que será determinante para fijar las reglas que establecen cómo se elige un gobierno y cuáles serán sus atribuciones, es decir, con las instituciones políticas se determina quién tiene poder en la sociedad y para qué puede emplearse, lo que de acuerdo con Arias & Caballero (2008) resultaría en la existencia de un Estado depredador que extrae recursos para beneficiar al grupo que lo sostiene, o bien un Estado Contractual, que busca la maximización de la riqueza para todos, priorizando el crecimiento económico.

Tanzi (2000) menciona que es en la Constitución de cada nación donde se incluyen las normas que dan rumbo las políticas de un Estado. Tales normas son atendidas por los ciudadanos, considerando los preceptos contenidos en las leyes, las que cuentan también con ordenamientos reglamentarios. En este sentido, Novelli (2007) dice que es el Estado a través del órgano idóneo del Poder Legislativo, donde se decretan los principios constitucionales y al mismo tiempo se fijan los límites que deben estar contemplados en las normas jurídicas, ya que de no atenderlos podrán declararse como nulos los actos que se lleven a cabo.

En consecuencia, las normas que direccionan las políticas del Estado, deben estar fundamentadas en la constitución, a través de mandatos, ya que se considera que en sí mismo el fomento de las cooperativas es una ordenanza jurídica contenida en la Constitución. Para mejor comprensión del término «mandato constitucional» es necesario recurrir al Diccionario Universal de Términos Parlamentarios (Berlín, 1998, p. 432), donde se indica el significado de la expresión «mandato», diciendo que atiende a la etimología latina del verbo mandar, «mandare significa encomendar, encargar, poner en manos de o dar órdenes». Por tanto, se entiende como mandato a «todo encargo o comisión; actuar en representación de alguien, en general orden o disposición imperativa». Existen detractores de la idea del mandato, debido a que se considera que no existe un contrato de por medio. Para Maurice de Duverger (en Berlín, 1998). el mandato que surge del Derecho privado se traslada al Derecho público, ya que la elección de representantes populares es el mandato de los electores para que se actué en lugar de ellos

En el ámbito del Derecho Público, especialmente en el Constitucional, el mandato está enlazado a la idea de representación política, considerando que los ciudadanos integran un gobierno mediante sus representantes populares, por tanto, los mandatarios son los gobernantes y los mandantes son los gobernados. Por lo mencionado, las características del mandato constitucional son (Berlín, 1998):

1. Se encuentra en el campo del Derecho público.

2. Está fundamentado en la Constitución.

3. Se basa en un sistema de representación política, a través de los mandatarios (gobernantes).

4. Requiere de mandatarios, que ejercen el poder por voluntad de sus mandantes (ciudadanos).

En este sentido, Díaz (2010) justifica la protección constitucional para las cooperativas, por su carácter social y efectividad para cumplir con diversos principios y derechos que el Estado no garantiza; entonces, el fomento de las cooperativas debe estar plasmado en una legislación adecuada, que contenga normas y la posibilidad de aplicar políticas socioeconómicas que beneficien a tales sociedades. En este sentido, Canalejo (1990) dice que las leyes que resulten hostiles al mandato constitucional, deben ser revisadas y abordadas considerando el imperativo de fomento a las cooperativas.

Guastini (1999) afirma que en la Constitución pueden imponerse dos clases de límites: las formales (procedimentales) o los materiales (sustantivos). Los primeros, atienden al procedimiento establecido por la constitución para la formación de leyes, mientras que los segundos, expresan el contenido de leyes futuras, por tanto, el legislador prohíbe que las leyes tengan cierto contenido. En este sentido, Canalejo (1980) dice que las leyes cooperativas y su reglamento, se integran como normas del régimen básico de carácter sustantivo, mientras que las relativas al fomento y protección son las normativas.

Según Gadea, Sacristán y Vargas (2009), las diferentes leyes cooperativas muestran diferencias que se reconocen en países latinoamericanos como plagadas de preceptos que representan instrumentos políticos e ideológicos y no como el impulso a formas empresariales y de hacer empresa.

Algunos autores (Aguilar, 2012; Alguacil, 2010, 2003 y Merino, 2009) defienden que el impulso de las cooperativas debe ser construido a partir de su diferenciación y el otorgamiento de beneficios —por ejemplo, de tipo tributario—, pero esta no debe ser un argumento para que se contemple como un trato privilegiado, ya que la inclusión de preceptos de este tipo, deben ser observados como el cumplimiento del principio de justicia, que es reconocido en constituciones nacionales. Rodrigo (2003) advierte, que en ninguna norma jurídica debiera contenerse un mismo tratamiento para las cooperativas y para empresas capitalistas, ya que existen motivaciones constitucionales por los que debe favorecerse un régimen de bonificación (de incentivo) para las cooperativas. Lo que coincide con lo expresado por Pastor (2016, 2012), quien señala que una forma de fomento se da a través de los incentivos, con lo que tales sociedades puedan cumplir con sus objetivos económicos y sociales.

García (2010) va más allá, proponiendo la armonización de las normas cooperativas, respetando las particularidades propias de cada nación, pues dice que en muchos países las reformas deberían ser de fondo. No obstante, pugna por el reconocimiento constitucional que dé legitimidad a las cooperativas y al movimiento cooperativo.

El análisis de los ordenamientos jurídicos, especialmente de la constitución nacional de México son el eje de esta propuesta, que se concentra en el mandato constitucional del fomento de las cooperativas, pero además el alcance se extiende a las legislaciones que las regulan y las acciones de los poderes públicos para su cumplimiento.

Por lo que el objetivo general se definió partiendo de: Identificar los preceptos constitucionales que contemplan el fomento de las cooperativas en México y su instrumentación a través de las legislaciones federales y políticas públicas.

Para tal efecto, se privilegió el método exegético, que se sustenta en el análisis de ordenamientos jurídicos, de documentos legislativos y de la jurisprudencia de la Corte, a efecto de identificar los argumentos expresados sobre la naturaleza de las cooperativas, su relevancia y sus fundamentos jurídicos. Asimismo, se vincularon los preceptos legales con la obligación de crear y ejecutar las políticas públicas de fomento para las cooperativas.

Se ha estudiado reiteradamente la importancia de reconocer el aporte que las cooperativas hacen a las naciones, a través de la creación de puestos de trabajo y su contribución positiva a los indicadores económicos en general. El rol de los entes públicos es medular para otorgar certeza y seguridad a las diversas formas de hacer empresa, lo que genera un circulo virtuoso de prosperidad para las naciones.

Con el análisis de la constitución federal se buscó establecer si el fomento de las cooperativas es un mandato contenido en dicho ordenamiento, luego se revisaron las leyes normativas y sustantivas, particularmente en lo que atañe a las cooperativas, para finalmente analizar la idoneidad de los ordenamientos aplicables, incluyendo algunas limitaciones u obstáculos que se infieren desde el análisis normativo y su instrumentación a partir de la creación y ejecución de políticas públicas.

Como ya se ha dicho, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917) contiene las normas relativas a la creación de leyes, que surgen a partir de la iniciativa y su formación, reconociendo el derecho de iniciarlas al presidente de la república, a los diputados, a los senadores, a las legislaturas de los Estados, a la Ciudad de México, y a los ciudadanos que representen por lo menos el 0,13% de la lista nominal de electores (artículo 71). Por lo que, a través de los actos y procedimientos a que se refiere Guastini (1999), deben cumplirse seis etapas (artículo 72), en el siguiente orden: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación de la vigencia.

Es así que, las leyes cooperativas en México, son creadas por el Poder Legislativo, específicamente por el Congreso de la Unión (artículo 73), por lo que la legislación a la que se aspira, debe contener características que se concentran en el fomento de las actividades sociales y económicas en favor de la colectividad, las que deben tener su fuente en preceptos de tipo constitucional, que prescriben el deber del Estado de fomentar a tales sociedades, pues como lo ha dicho la Corte (SCJN, 2012), representan «un motor importante en la activación económica»

En este sentido, Canalejo (1980) dice que las leyes cooperativas y su reglamento, se conciben como normas del régimen básico de carácter sustantivo, mientras que las relativas al fomento y protección son las disposiciones normativas. Por lo que aquí se revisan las diferentes leyes que rigen en México, las que están enfocadas al tema de las cooperativas y su fomento. En primer lugar, se analiza la Ley de la Economía Social y Solidaria, que es la ley de fomento y protección; en segundo término, los ordenamientos de carácter sustantivo, es decir, la Ley General de Sociedades Cooperativas y la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo (figura 1).

Fuente: Elaboración propia con base en Canalejo (1980).

Figura 1

Ordenamientos jurídicos

Asimismo, se retoman las disposiciones de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, en lo concerniente a los incentivos fiscales y al gravamen que corresponde a las cooperativas, para finalmente examinar las políticas públicas de fomento.

Considerando que el mandato constitucional de fomento a las cooperativas se expresa a través de sus leyes y otros mecanismos jurídicos que dan certeza a la existencia de la dicha figura y su ordenado desarrollo, es necesario recurrir al origen de las legislaciones, destacando los motivos que fueron argumentados para su creación. De manera que, en la exposición de motivos, que es el documento contiene la justificación para la creación de la Ley de la Economía Social y Solidaria (2012) y que ha sido la única promulgada para el fomento de las cooperativas; se reconoció el desfase legislativo en la regulación de las empresas del sector respecto del avance en diversos países de América Latina, pese que el mandato constitucional data de 1983 y la figura cooperativa ya había sido incluida desde 1917.

Evidenciado el rezago legislativo, se dio marcha a la creación de una ley para el fomento y expansión de las empresas del sector social y solidario, pues se consideró que hacía falta un marco jurídico general que encauzara las iniciativas de los sectores populares, a efecto de garantizar la construcción de una economía local y participativa (Documento legislativo / 24 de marzo de 2011). Es así que, la Ley de la Economía Social y Solidaria fue publicado el 23 de mayo de 2012, siendo denominada: Ley de la Economía Social y Solidaria, Reglamentaria del párrafo octavo del artículo 25 de La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo referente al sector social de la economía.

El objeto de la ley se estableció en su artículo 2 como sigue:

«Artículo 2.º La presente Ley tiene por objeto:

I. Establecer mecanismos para fomentar el desarrollo, fortalecimiento y visibilidad de la Actividad Económica del Sector Social de la Economía, y

II. Definir las reglas para la promoción, fomento y fortalecimiento del Sector Social de la Economía, como un sistema eficaz que contribuya al desarrollo social y económico del país, a la generación de fuentes de trabajo digno, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución del ingreso y a la mayor generación de patrimonio social.» (Ley de la Economía Social y Solidaria, 2012).

En la ley se reitera el reconocimiento de las sociedades y de los organismos cooperativos. Además, se dictan diferentes funciones encaminadas a instrumentar políticas y acciones para el fortalecimiento del sector, tal como lo establece el texto legal en su artículo 13 párrafo segundo (Ley de la Economía Social y Solidaria, 2012):

«El Instituto tiene como objeto instrumentar políticas públicas de fomento al sector social de la economía, con el fin de fortalecer y consolidar al sector como uno de los pilares de desarrollo económico del país, a través de la participación, capacitación, investigación, difusión y apoyo a proyectos productivos del sector.» (p. 6).

Por lo mencionado, en la legislación se contempla el impulso y fomento de las empresas del sector social de la economía.

Algunas características de ley, se muestran enseguida (tabla 2).

Tabla 2

Características de la Ley de la Economía Social y Solidaria

Fuente: Elaborado con base en la Ley de la Economía Social y Solidaria (2012).

El ordenamiento legal reconoce la existencia de organismos del sector social, los que podrán ser sujetos de apoyo por parte del Instituto Nacional de Economía Social (INAES), de acuerdo con los programas aprobados, tales como: el Programa de Fomento a la Economía Social, así como los programas regionales y especiales (artículo 46). Además, se prevé que la evaluación del cumplimiento de las políticas públicas será responsabilidad del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, conforme la Ley General de Desarrollo Social (artículo 52).

Las principales funciones que son responsabilidad del INAES, se encuentran contenidas en el artículo 14 (Ley de Economía Social y Solidaria, 2012) y se enlistan como sigue:

1. Instrumentar la política de fomento y desarrollo.

2. Propiciar condiciones favorables para el crecimiento y consolidación del sector.

3. Vigilar la observancia de la ley.

4. Formular y ejecutar programas y proyectos para la promoción, fomento y desarrollo del sector.

5. Participar en la formulación, seguimiento y verificación del Plan Nacional de Desarrollo.

6. Ser órgano consultor para la formulación de políticas para el sector.

7. Realizar estudios, investigaciones y la sistematización de información para el conocimiento de la realidad del sector y su entorno.

8. Crear el Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Especializada.

9. Promover los bienes y servicios producidos por organizaciones del sector.

10. Promover la creación de organismos del sector, para la prestación de servicios financieros.

11. Difundir los valores, principios, fines y logros.

12. Establecer un Observatorio del Sector Social de la Economía.

13. Definir las distintas regiones geoeconómicas para el cumplimiento de la ley.

14. Publicar anualmente un compendio de información básica vía digital y/o impresa sobre los Organismos del Sector.

15. Impulsar el diseño de políticas públicas en el ámbito educativo, que fomenten la economía social y solidaria.

16. Favorecer cadenas productivas de valor, locales, regionales, nacionales y globales para el sector.

17. Garantizar el adecuado ejercicio de los recursos públicos, en la prestación de apoyos y estímulos a los organismos del sector.

18. Los que establezca el Acuerdo de Organización y Funcionamiento del Instituto.

Se advierte como una de las características de la ley, su enfoque fundamental en la ejecución de políticas públicas, perspectiva que puede ser observada a través de la publicación efectuada en el Diario Oficial de la Federación (2021), con el Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024, que fue concebido como un documento orientador de las actividades a desarrollar por el INAES, en su función de órgano dependiente de la Secretaria del Bienestar.

Los objetivos prioritarios del Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024, se enuncian como sigue:

1. Extender la cultura de la producción, el consumo, el ahorro y el financiamiento, basados en los principios, valores y prácticas de la economía social, a nivel nacional, entre la población infantil y juvenil, así como entre los grupos sociales actualmente excluidos.

2. Mejorar las condiciones del entorno, que favorezcan el desarrollo de los organismos del sector social de la economía.

3. Incrementar las capacidades de los organismos del sector social de la economía, desde los principios de la economía social.

4. Promover el acceso al ahorro, el crédito, el aseguramiento y otros servicios financieros, a través de entidades de la economía social, de la población actualmente excluida o incluida en condiciones adversas.

5. Contribuir al diseño e implementación de una política integral de financiamiento del sector social de la economía.

En el documento se puede advertir que el INAES considera a las empresas del sector social como estratégicas en la generación de empleo, pero principalmente en la conservación de los puestos de trabajo, debido a que la dinámica que se genera en las empresas capitalistas se centra en la utilidad mientras que en las empresas sociales es al beneficio de la comunidad y a evitar la pérdida de los puestos de trabajo.

Algunos indicadores relevantes muestran las metas en materia económica, que deberán lograrse para 2024. De manera que los objetivos estratégicos sobre crecimiento y empleos 2021-2024, se presentan en la siguiente tabla (tabla 3).

Tabla 3

Objetivos de crecimiento económico y generación de empleos, 2021-2024

Fuente: Datos extraídos del Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024 (Diario Oficial de la Federación, 2021).

A los datos señalados se suman los indicados por Pérez, Lara y Hernández (2022) quienes se apoyan en la información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Destaca que. en el Censo Económico 2014 se contaba con 4.230.745 Unidades Económicas de entre estas 9.933 eran del sector cooperativo, mientras que en 2019 fueron 11.239. En ambos censos las Unidades Económicas fueron mayoritariamente del sector agrícola. En este sentido, los autores consideran que en México la presencia cooperativa es baja, pero acentúan el aporte que hacen a la generación de empleos.

Es así que, los objetivos que en el corto plazo (2021-2024) se propone cumplir el INAES a través de las acciones basadas en el programa, se resumen como sigue (Diario Oficial de la Federación, 2021).

— Haber incorporado políticas públicas para la promoción de una cultura de la producción, el consumo, el ahorro y el financiamiento, apoyados en los principios, valores y prácticas de la economía social.

— Haber visibilizado las experiencias de los ecosistemas de la economía social.

— Haber mejorado las condiciones del entorno para favorecer el desarrollo de los organismos del sector social de la economía.

— Haber acentuado el enfoque de fomento en los instrumentos jurídicos que los regulan, al sector social.

— Haber alcanzado una mayor cohesión entre los actores del sector social de la economía para fortalecer su capacidad de organización y representación.

— Haber mejorado los niveles de productividad, escalas de producción, de integración de eslabones de las cadenas de valor y de mayor generación de excedentes

— Haber fortalecido las capacidades de innovación para ofrecer productos y servicios de mayor valor agregado, como: servicios de cuidados, servicios de salud, generación de energías renovables, servicios de nuevas tecnologías, servicios turísticos alternativos, servicios educativos y culturales, productos manufacturados de alta tecnología, servicios empresariales y las capacidades de comercialización.

— Haber fortalecido la banca social, para ampliar su cobertura territorial y de proximidad física.

— Haber logrado el diseño y puesta en marcha de una política integral de financiamiento para el sector social de la economía, coordinando esfuerzos de la banca de fomento y la banca social, incluyendo financiamiento crediticio y capital de riesgo, además de recursos fiscales, federales y locales, para subsidiar con capital semilla o complementario iniciativas productivas, de consumo.

Como puede advertirse, las metas que el INAES pretende alcanzar son centrales en la promoción y fomento de las cooperativas, aunque muy ambiciosos para lograrse en tan corto plazo, pues debe considerarse que existen grandes carencias y rezagos en el sector social de la economía.

De lograrse lo planteado, se visualiza un sector de la economía social competitivo y con amplia presencia en lo económico y social, no obstante, es necesario poner en marcha acciones que articulen los esfuerzos de diferentes Secretarías de Estado y del Poder legislativo, ya que, entre las muchas tareas pendientes, se encuentra la reforma a las leyes cooperativas vigentes, buscando una mayor equidad y participación de los diferentes actores de la sociedad.

Previo a la inclusión de las cooperativas como una de las sociedades mercantiles, estas eran reguladas por el Código de Comercio de 1889 (Lara, Pérez y Hurtado, 2017). Es por ello que, la legislación cooperativa en México es de carácter federal y sus preceptos tienen validez en toda la República Mexicana; su naturaleza es mercantil, de conformidad con el artículo 1.º fracción VI de la Ley General de Sociedades Mercantiles vigente.

Asimismo, el capítulo VII establece en su único artículo —el 212—, que: «Las sociedades cooperativas se regirán por su legislación especial» (Ley General de Sociedades Mercantiles, 1934, p. 31). Con el precepto citado, surge la Ley General de Sociedades Cooperativas.

Años posteriores a la constitución de 1917, se legisló en materia cooperativa, promulgando leyes en los años de 1927, 1933 y 1938, para finalmente publicar la legislación de 1994, que es la que se encuentra vigente, pero que ha sufrido importantes reformas (Lara, Pérez y Hurtado, 2017). Las leyes vigentes son: La Ley General de Sociedades Cooperativas (1994) y La Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo (LRASCAP, 2009). Cabe señalar que no existen reglamentos y las propias leyes contemplan los dispositivos jurídicos que tendrán el carácter de supletorio.

En cuanto a la definición de la sociedad cooperativa que se encuentra contenida en el artículo 2 de la Ley General de Sociedades Cooperativas (1994), destaca que es una organización social integrada por personas físicas, que estas tienen intereses comunes para la realización de actividades económicas y que su práctica se apoya en principios de solidaridad, esfuerzo propio y ayuda mutua. El texto legal se transcribe enseguida:

«Artículo 2.—La sociedad cooperativa es una forma de organización social integrada por personas físicas con base en intereses comunes y en los principios de solidaridad, esfuerzo propio y ayuda mutua, con el propósito de satisfacer necesidades individuales y colectivas, a través de la realización de actividades económicas de producción, distribución y consumo de bienes y servicios.» (Ley General de Sociedades Cooperativas, 1994).

Como ya se indicó, la legislación cooperativa es mercantil, pero en la ley de la materia se reconoce la existencia del acto cooperativo en su funcionamiento interno y organización (artículo 5). Por lo que se concibe al acto cooperativo como: «El realizado entre los socios y la cooperativa, en el marco del cumplimiento del objeto social de la misma» (Naranjo, 2016 p. 6). De la definición se desprende la ausencia de lucro como el elemento natural de este tipo de organizaciones. No obstante, lo mencionado, la Corte ha definido en una tesis aislada, a la sociedad cooperativa como:

«(…) podemos definir a la sociedad cooperativa como un acto jurídico mediante el cual los socios se obligan a combinar sus recursos o sus esfuerzos para la realización de un fin común, de carácter preponderantemente económico y con fines de especulación mercantil.» (SCJN, 2012 a).

Como puede verse, existe todavía un debate en cuanto a la finalidad no lucrativa de la cooperativa, pues la Corte menciona como su finalidad la de «especulación mercantil», lo que es contradictorio con lo establecido en la ley de la materia.

Asimismo, se contempla en el artículo 21. un sector integrado por tres clases de sociedades: las cooperativas de productores de bienes y/o servicios; las cooperativas de consumidores de bienes y/o servicios; y las cooperativas de ahorro y préstamo. Esta última sociedad es considerada como una entidad integrante del sistema financiero mexicano, por lo que, por su naturaleza financiera requiere de un ordenamiento especifico (LRASCAP, 2009). Cabe mencionar, que la ley que regula a las cooperativas de ahorro y préstamo ha transitado por múltiples reformas, con las que se ha tratado de regular al sector, fortaleciendo los mecanismos de control y vigilancia, lo que ha sido complicado si se considera que una buena parte de las sociedades, tienen su origen en las cajas populares, que fue un movimiento popular que durante 40 años no contó con ningún tipo de legislación (Lara, Pérez y Hurtado, 2017).

En la legislación especial para las cooperativas de ahorro y préstamo (LRASCAP, 2009) se divide a las entidades integrantes de acuerdo con su nivel de operaciones. En este sentido, Lara y Hurtado (2019) resaltan la situación que prevalece entre las cooperativas de nivel de operaciones básico, que son las organizaciones con bajo nivel de activos, por lo que en la legislación se incluyen normas que limitan sus operaciones financieras, lo que es grave, debido a que estas prestan servicios financieros a personas que viven en las comunidades más desfavorecidas del país.

Como deriva del mandato constitucional y en su carácter de mandatario (Berlín, 1998), el Estado debe promover la organización y la expansión de las cooperativas, considerando su carácter social y económico, así como su eficiencia para cumplir con actividades que el propio Estado no garantiza (Díaz, 2010). Por lo que en teoría debieran promulgarse ordenamientos jurídicos idóneos, pero en ocasiones no es suficiente ya que las leyes secundarias como las fiscales, modifican la intención que el legislador tuvo al emitir el precepto constitucional.

En este orden de ideas, Canalejo (1980) y Rodrigo (2003) ya advertían sobre la posible existencia de leyes hostiles, es precisamente el gravamen a la renta para las cooperativas un caso que debe ser revisado a la luz de la equidad tributaria y del imperativo de fomento de las cooperativas, pues de conformidad con la Ley del Impuesto Sobre la Renta (2013), las cooperativas de producción son consideradas en el mismo esquema fiscal que las sociedades de capitales, pero con el otorgamiento de algunas reducciones para los contribuyentes que desarrollen actividades del sector primario, por lo que, de no encontrarse en dicho sector, este tipo de sociedades debe pagar el ISR a la tasa del 30% que es la que se aplica a las sociedades lucrativas.

Es importante señalar que, las cooperativas de ahorro y préstamo, así como las de consumo, se encuentran liberadas del pago del ISR, pues se les reconoce fiscalmente como personas morales (personas jurídicas) con fines no lucrativos (Ley del Impuesto Sobre la Renta, 2013). El tratamiento que otorga incentivos fiscales en materia del impuesto a la renta, es el que debería prevalecer para todas las organizaciones del sector, pues se reconoce que la contribución de las cooperativas tiene una incidencia mayor en la sociedad, a través de los beneficios económicos y sociales que las propias cooperativas entregan a sus asociados y a las comunidades donde realizan sus operaciones.

En consecuencia, el fomento de las cooperativas debe expresarse a través de leyes que contengan disposiciones que faciliten su acción social y empresarial, por lo que se requiere que el fomento de las cooperativas incluya el acceso a los mercados en igualdad de circunstancias que las que se proporciona a las empresas de capitales, así como incentivos de tipo tributario considerando su esencia basada en la creación de valor social y económico.

Por lo mencionado, se comparten las propuestas de los teóricos (Rodrigo, 2010, 2003; Pastor, 2016, 2012), quienes consideran que el fomento a las cooperativas. es el cumplimiento del mandato constitucional y debe traducirse en beneficios en favor de dichas sociedades. No obstante, falta mucho por hacer en materia de legislación nacional, pues como se ha dicho, entre las propias cooperativas existe un tratamiento tributario diferenciado, que libera del pago del gravamen a la renta a las cooperativas de ahorro y préstamo, así como a las de consumo y grava a las de producción (con algunas reducciones que ya se han comentado).

El sector social de la economía ha tenido un desarrollo ralentizado respecto a los sectores público y privado, por lo que no ha sido concebido como prioritario. Pues, si bien es cierto, su fomento es un mandato constitucional, dicho precepto se incluyó en la constitución hasta el año de 1983, pero sin crear una ley normativa para facilitar la organización y expansión del sector. Es en 2012 cuando se promulga la Ley de la Economía Social y Solidaria, con dicha ley se ha buscado el desarrollo, fortalecimiento y visibilidad de la actividad económica, creando al INAES como un organismo cuya función se concentra principalmente en la ejecución de la política pública con la que se dirigen las acciones de fomento y promoción de las organizaciones del sector social.

Por lo indicado, no se ha observado gran proactividad de los legisladores para la creación o reforma de los ordenamientos legales, por lo que se requiere de una revisión exhaustiva de los ordenamientos normativos y sustantivos vigentes, a efecto de que las leyes respondan a las expectativas de los ciudadanos. De manera que debe cuestionarse si la ley normativa es suficiente para que las cooperativas y otras organizaciones del sector social, se fortalezcan a través de instituciones que contribuyan decididamente a mejorar las condiciones de vida de la población, ya que como lo han afirmado diversos autores (Arias y Caballero, 2008; Caballero, 2008), el Estado es responsable de la configuración de las instituciones y de la manera que estas funcionan.

No obstante. la importancia de las cooperativas como un eficaz instrumento de cambio social y económico, su desempeño es heterogéneo de acuerdo a su localización geográfica, su legislación y el impulso que los gobiernos confieren para su promoción. No puede ignorarse que las cooperativas en América latina son percibidas como instrumentos ideológicos y políticos (Gadea, Sacristán y Vargas, 2009), lo que ha limitado su reconocimiento y preponderancia en el contexto empresarial.

Con lo analizado, se proponen algunas acciones para dar cumplimiento al mandato constitucional que prescribe la expansión y organización del sector social, como sigue:

— Efectuar una revisión exhaustiva de las leyes normativas y sustantivas, con la finalidad de actualizar su contenido. Las normas legales deben estar sustentadas en dispositivos jurídicos eficaces, buscando que se establezcan mecanismos que aseguren el adecuado desarrollo del sector y sus organizaciones, para que puedan acceder a los mercados de la misma manera que lo hacen las empresas de capitales.

— Demandar la creación de políticas públicas efectivas y con resultados en el corto plazo, para que se conviertan en una poderosa herramienta para la promoción y desarrollo del modelo cooperativo y de la consolidación del sector social de la economía.

— Dictar las normas legales necesarias para que las acciones de promoción y fomento de las cooperativas sean vinculantes para los diferentes entes gubernamentales, por ejemplo, el artículo 123-XXX constitucional, indica que las cooperativas dedicadas a la construcción de casas baratas e higiénicas son de utilidad pública, pero dicho precepto no se enlaza con disposiciones que otorguen estímulos en materia fiscal u otorguen facilidades administrativas.

— Establecer mecanismos externos de evaluación de la política pública y sanciones por el incumplimiento de programas de fomento, así como reconocer los logros obtenidos.

— Deben fijarse incentivos económicos para coadyuvar a la expansión y trascendencia de las diversas organizaciones del sector social u particularmente de las cooperativas, a través de estímulos fiscales, exenciones y reducciones tributarias, ya que con ello se reconoce la contribución social y económica que incide en las personas y en las comunidades.

— Promover la educación en el modelo cooperativo, introduciendo los principios y valores que las rigen en programas de educación formal.

— Dotar al INAES de un presupuesto suficiente para la ejecución del Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024, a fin de que los objetivos prioritarios sean cumplidos en el plazo definido.

Las acciones mencionadas son enunciativas, por lo que hacen falta estrategias que apoyen firmemente el fortalecimiento de las instituciones, con ordenamientos legales que satisfagan los requerimientos de la sociedad y con políticas públicas realizables, con lo que será posible consolidar un sector social y cooperativo, donde predomine la participación, el emprendimiento y la innovación, lo que trascenderá en organizaciones sólidas que contribuyan al desarrollo nacional, en un ambiente de respeto y certeza de los derechos jurídicos.

Con el estudio se estableció que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917) contiene preceptos que ordenan el fomento de las organizaciones del sector social, impulsando su organización y expansión. El cumplimiento del mandato constitucional se traslada a las leyes normativas y de carácter sustantivo, por lo que además de proveer a los ciudadanos de leyes que den certeza al derecho de asociación y de hacer empresa, es transcendental que el Estado instrumente mecanismos que impulsen el desarrollo, fortalecimiento y visibilidad de las cooperativas, a través de incentivos económicos y reglas claras para su adecuada inserción en el mercado.

La existencia de ordenamientos jurídicos para las cooperativas y otras organizaciones del sector, es esencial para una sana convivencia y dirimir conflictos. De manera que, la legislación tiene un rol central para dar seguridad y certeza a los ciudadanos, pues es una obligación del Poder Legislativo proveer de normas que impulsen nuevas formas de hacer empresa que deben erigirse como un derecho de grupo, integrador, comunitario y proteccionista de los núcleos más vulnerables de la sociedad.

En México concurren leyes como la Ley General de Sociedades Cooperativas (2014) y una particular para las cooperativas de ahorro y préstamo (LRASCAP, 2009). Además de un ordenamiento normativo, expresado a través de la Ley de la Economía Social y Solidaria (2012), en esta ley se encomiendan diversas acciones para que, con criterios de equidad, productividad y sustentabilidad, se apoye e impulse a las empresas y demás organizaciones de los sectores social y privado. Sin embargo, se carece de disposiciones vinculantes para la participación de los entes públicos, ya que la expansión del sector solo puede concretarse con el compromiso de los diferentes actores capaces de promover, impulsar y ejecutar políticas públicas eficaces.

Por lo mencionado, es sustancial revisar y reformar las leyes, buscando la participación comprometida de los actores políticos y sociales involucrados, por lo que se sugiere introducir normas que procuren la evaluación externa de las políticas públicas. Además, se propone que, para estimular la expansión y desarrollo del sector, es necesario que se otorguen incentivos económicos y se eduque a la población en el modelo cooperativo.

Finalmente, es necesario asignar un presupuesto suficiente para el desarrollo de las actividades y acciones necesarias para la ejecución de los programas de impulso al sector social de la economía.

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CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS / 2021. Diario Oficial de la Federación del 5 de febrero de 1917, ultima reforma publicada el 28 de mayo de 2021.