Límites y contradicciones del Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024 en México

(Limits and contradictions of the Program for the Promotion of the Social Economy 2021-2024 in Mexico)

Juan José Rojas Herrera [1]

Universidad Autónoma Chapingo (México)

https://doi.org/10.18543/baidc.2489

Recibido: 25.06.2022

Aceptado: 27.04.2023

Fecha de publicación en línea: julio 2023

Resumen

El objetivo general del artículo consiste en realizar un análisis pormenorizado y multilateral del Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024, publicado el 21 de diciembre de 2021, a efecto de evaluar su consistencia técnica y determinar su grado de viabilidad política. Cabe destacar que el análisis exhaustivo y detallado del programa de mérito, se complementó y contrastó con diversas opiniones vertidas por informantes clave entre los que se encuentran dirigentes del movimiento cooperativo, funcionarios públicos y estudiosos del tema. Los resultados muestran que se trata de un diseño programático técnica y políticamente inviable en tanto carece de los elementos esenciales de sostenibilidad de cualquier política pública: presupuesto, personal suficiente y capacitado, infraestructura institucional, competencias jurídicas incuestionables y respaldo gubernamental.

Palabras clave

Cooperativismo; economía social; política pública; legislación.

Abstract

The general objective of the article is to carry out a detailed and multilateral analysis of the Program for the Promotion of the Social Economy 2021-2024, published on December 21, 2021, in order to evaluate its technical consistency and determine its degree of political viability. It should be noted that the exhaustive and detailed analysis of the merit program was complemented and contrasted with various opinions expressed by key informants, including leaders of the cooperative movement, public officials and scholars of the subject. The results show that it is a technically and politically unfeasible programmatic design as it lacks the essential elements of sustainability of any public policy: budget, sufficient and trained personnel, institutional infrastructure, unquestionable legal competences and government support.

Keywords

Cooperativism; social economy; public policy; legislation.

I. Introducción

El 21 de diciembre de 2021 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Acuerdo por el que se aprueba el Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024 (PFES). Ello ocurrió después de que durante el año 2021, el programa prácticamente dejo de operar debido a que la Cámara de Diputados no le asignó presupuesto alguno. Esta decisión unilateral de los legisladores fue duramente cuestionada por diversos contingentes del movimiento cooperativo y de la economía social (ES), los que reunidos en un Foro Nacional, celebrado el 17 de noviembre de 2021, en la Ciudad de México, demandaron la emisión inmediata de un programa emergente que no solamente resarciera lo que se dejó de invertir en ese año, sino que compensará los efectos devastadores provocados por la pandemia del Covid-19 en las empresas del sector.

Así, pese a las expectativas generadas, la publicación del PFES provocó una enorme decepción, ya que no compromete recursos frescos del gobierno federal. De hecho, el único compromiso que se asume, a través del Instituto Nacional de la Economía Social (INAES), es «contribuir a articular los programas de subsidios del gobierno federal destinados a financiar la inversión en organismos del Sector Social de la Economía, así como articularlos con los programas y acciones estatales y municipales similares» (DOF, 2021: 19). Una propuesta poco realista, sin evidencia empírica en el pasado reciente y que tiene escasas posibilidades de suceder en el futuro, máxime cuando las estructuras del gobierno federal se encuentran inmersas en una cruenta lucha interna, provocada por la sucesión presidencial adelantada. Por todo ello no es exagerado afirmar que se trata de una acción con visos de simulación, que se realiza para cumplir con las formas y dar la impresión de que algo se hace por la economía social (ES), acatando las disposiciones de la Ley de Economía Social y Solidaria (LESS), publicada en 2012.

En este marco de reflexión, el objetivo general del artículo consiste en realizar un análisis pormenorizado y multilateral del PFES a efecto de evaluar su consistencia técnica y determinar su grado de viabilidad política.

Sobre el espíritu que anima esta reflexión, es preciso aclarar que la opinión que aquí se expone está formulada desde una posición de izquierda y con un afán constructivo. No está dirigida a denostar al gobierno federal, ni a ninguna de sus instituciones en particular. Su propósito principal se inscribe en el interés por aportar elementos para una reflexión crítica de lo hasta ahora realizado en materia de políticas públicas de fomento a la economía social, partiendo de la convicción de que el movimiento cooperativo y de la economía social y solidaria, habiendo sido uno de los actores sociales que mayoritariamente contribuyó al triunfo electoral de Andrés Manuel López Obrador en 2018, no se merece el trato que hasta ahora se le ha dispensado.

En este mismo orden de ideas, advertimos que entre los pendientes del actual gobierno federal se encuentra precisamente el relacionado con la superación real y efectiva del modelo económico neoliberal. Es por ello, que coincidimos plenamente con el maestro Bernardo Bátiz quien recientemente ha afirmado que «la 4T debe al pueblo mexicano una propuesta de transformación a fondo de la economía; no basta combatir la corrupción, es necesario sustituir al sistema capitalista que la propicia» (Bátiz, 2022) y, justamente, el impulso decidido y consistente de una política pública de fomento a la economía social y solidaria sería una de las vías más idóneas para avanzar hacia el establecimiento de un modelo económico alternativo.

Por otro lado, cabe destacar que para su elaboración y presentación final, los resultados obtenidos del análisis exhaustivo y detallado del PFES 2021-2024, se complementaron y contrastaron con las opiniones vertidas por diversos informantes clave entre los que se encuentran dirigentes del movimiento cooperativo y de economía social, funcionarios públicos y estudiosos del tema.

La exposición de resultados se ha organizado del siguiente modo. En un primer apartado, se exponen algunos aspectos relativos al proceso de su diseño y elaboración, evidenciando que se trató de un diseño programático tardío y de arriba abajo. En el segundo apartado, se realiza un análisis pormenorizado de su estructura, contenido y orientación. En un tercer apartado, se pone de relieve la principal debilidad del PFES y se discute acerca de su inviabilidad política. En el cuarto y último apartado, se exponen las conclusiones generales del estudio junto con algunas recomendaciones puntuales relacionadas con la forma en que, eventualmente, podría retomarse y reformularse esta importante tarea.

II. El PFES 2021-2024: un diseño tardío y de arriba abajo

De entrada, lo primero que salta a la vista es que la temporalidad establecida en el Acuerdo por el que se aprueba el PFES 2021-2024, es incorrecta y tramposa. Siendo justos y objetivos la temporalidad debería comprender el período 2022-2024, ya que durante el año 2021, de hecho, no hubo política pública de fomento a la economía social, toda vez que la Cámara de Diputados no le otorgó presupuesto alguno y, con ello, en la práctica, el programa entró en suspensión. Su sola publicación en diciembre de 2021, no implica que tuviera relevancia alguna para un año fiscal que estaba por concluir y en el cual ya no se haría nada significativo al respecto.

Por otra parte, el Acuerdo de aprobación del PFES, se emite con un considerable retraso, si se considera que la actual administración gubernamental entró en funciones el 1 de diciembre de 2018. Esto significa que durante los años fiscales 2019 y 2020, en términos generales, se le dio continuidad al PFES 2015-2018, heredado del anterior gobierno de Enrique Peña Nieto (EPN), mientras que en 2021, se dejó de lado esa responsabilidad, lo que equivale a decir que a lo largo de tres años fiscales, no se elaboró un nuevo PFES ni algún instrumento similar en el que se abordara, de manera específica, el esquema que habría de seguirse en el sexenio lopezobradorista para cumplir con las disposiciones contenidas en la LESS, en lo referente al fomento y promoción de la ES.

Se trata, por tanto, de una publicación de aparición tardía o extemporánea, situada dentro de una perspectiva cortoplacista y, por ende, con pocas posibilidades de impacto significativo en el desarrollo de la ES, ya que, como es sabido, las acciones de política pública en esta materia requieren de un tiempo considerable de maduración para rendir frutos, máxime cuando en el país se arrastra un rezago de varias décadas en el fomento y promoción del Sector Social de la Economía (SSE).

A su vez, la publicación tan demorada o a destiempo, evidencia el desdén con el que desde la administración gubernamental actual se ve a la ES. Así, al no tratarse de una prioridad, la emisión del PFES se fue posponiendo hasta consumirse prácticamente la mitad del sexenio.

Pero quizás lo más censurable del asunto, es que el documento fue elaborado casi exclusivamente por los funcionarios del INAES, pero no se realizó ningún estudio o investigación que sirviera de diagnóstico-base para sustentar las acciones que se proponen. El Acuerdo publicado en el DOF no se discutió con las organizaciones representativas del cooperativismo y la ES del país, no se convocó al Consejo Consultivo, ni se hizo ningún tipo de foro o consulta. Todo se decidió desde las alturas del gobierno federal, en forma cerrada, burocrática y vertical, y, ahora, una vez publicado, se intentará aplicar, sea del agrado o no de sus destinatarios.

III. Contenido y orientación del PFES 2021-2024

La estructura del documento que se publicó es de carácter eminentemente técnico y comprende un total de nueve puntos. Sin embargo, a los fines del presente estudio solamente se evaluarán o discutirán seis de ellos, en los que se encuentran elementos de verdadera importancia. En consecuencia, el índice, las siglas y acrónimos y, el epílogo, quedan fuera de análisis. La denominación de cada uno de los numerales que se incluyen en este apartado corresponde al utilizado en el Acuerdo por el que se aprueba el PFES 2021-2024.

a) Fundamento normativo de elaboración del programa

En términos generales, el PFES 2021-2024 encuentra su fundamento legal en lo dispuesto en los Artículos 25 y 26, Apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De manera más específica, queda sujeto al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND), dentro del Eje General II de Política Social y, a su vez, al Programa Sectorial de Bienestar 2020-2024, publicado en el DOF el 26 de junio de 2020.

A mayor abundancia, se cita que: «el PND 2019-2024 establece que el Gobierno Federal impulsará las diferentes modalidades de la economía, a través de un mercado justo y economía social y solidaria, con iniciativas que reactiven el mercado interno y el empleo, lo que permitirá una estrategia de empleos productivos con el crecimiento de las empresas del Sector Social de la Economía, asimismo el Banco del Bienestar, tiene como propósito principal ofrecer servicios bancarios a los beneficiarios de los programas sociales y eliminar el manejo de dinero en efectivo en la dispersión de los recursos de tales programas» (DOF, 2021: 2).

El fundamento normativo del PFES se complementa con las disposiciones establecidas en los Artículos 14, fracción II, 18, fracción III y 46 de la LESS, así como en los Artículos 1, 14 fracción V, 19 fracción VIII, 33, 34 y 35 de la Ley General de Desarrollo Social.

Con base en ello, se admite que esta normativa es la que convierte en mandato al gobierno federal la expedición del PFES y que, a efectos prácticos, «el INAES será responsable de coordinar la ejecución y seguimiento del PFES 2021-2024» (DOF, 2021: 3).

b) Origen de los recursos para la instrumentación del programa

De forma enfática y precisa, en este epígrafe se establece que: «La totalidad de las acciones que se consideran en este Programa… se realizarán con cargo al presupuesto autorizado al INAES» (DOF, 2021: 3). Sin embargo, en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2022, al INAES sólo se le otorgó un presupuesto total de 218 millones 237 mil pesos, de los cuales alrededor del 90% deben destinarse para el pago de la nómina y a gastos de operación, lo cual significa que para la ejecución de las actividades incluidas en el PFES, los recursos disponibles son notoriamente insignificantes. No obstante, para compensar esta desventajosa situación, se admite que el INAES «podrá celebrar convenios de colaboración con las dependencias y entidades del gobierno federal, que en ejercicio de sus atribuciones, realizan acciones de fomento al sector social de la economía» (DOF, 2021: 4).

c) Análisis del estado actual

En este epígrafe se aportan algunos elementos de un diagnóstico general de la problemática económica, social y cultural que afecta al país. Y si bien varias de las afirmaciones aquí incluidas son válidas, en modo alguno, resultan novedosas. Lo que si llama la atención es que, después de tres años de gobierno y una vez que se decretó el fin del modelo económico neoliberal, todavía se le siga achacando al neoliberalismo todas las nefastas consecuencias que provoca sobre el bienestar de las personas.

Atendiendo a esta premisa, se afirma que, dado que la economía nacional, basada en el modelo neoliberal, no rebasa una tasa de crecimiento del 3% anual, se provoca una grave concentración del capital que excluye a amplios sectores de la actividad productiva y genera pobreza y desigualdad.

Junto con lo anterior, se padece un desequilibrio regional entre el sur y el norte del país y «un sistema financiero prácticamente dominado por el sector privado y con una participación de capital extranjero cercana al 70%, el cual ofrece una cobertura territorial que excluye a una parte significativa de la población rural» (DOF, 2021: 4), pues sólo otorga crédito como proporción del PIB al 36.9% de la población. Una situación similar acontece con los servicios de aseguramiento. El resultado de todo ello, es que los pobres rurales caen en manos de agiotistas. Por su parte, los pobres urbanos viven de tarjetas de crédito o crédito prendario a tasas muy elevadas. Finalmente, al prevalecer un modelo de abasto controlado por los supermercados, los pobres urbanos y rurales del país padecen «patrones de consumo costosos o inaccesibles, y perjudiciales para su salud» (DOF, 2021: 5). En suma, se encuentran en un círculo vicioso del cual no pueden salir, padeciendo una alta vulnerabilidad ante riesgos catastróficos.

La fórmula para salir de este círculo vicioso y lograr su reemplazo por círculos virtuosos de crecimiento y desarrollo, se encuentra en la «nueva política social» que impulsa el actual gobierno de la República y de la cual, la ES constituye una parte sustantiva.

Para confirmar lo anterior, el potencial económico de la ES es puesto de relieve, al recordar que «los ejidos y comunidades detentan la propiedad social de 99.5 millones de hectáreas, las cuales representan el 51% del territorio nacional, en las cuales se asientan las principales áreas naturales protegidas y zonas terrestres prioritarias para la protección de la biodiversidad que caracteriza al territorio nacional» (DOF, 2021: 5).

Sin embargo, al entrar a definir la fortaleza organizacional de cada uno de los actores del SSE, sus datos sobre cooperativas resultan erróneos, pues sólo se reconoce la existencia de «más de 5 mil sociedades cooperativas de producción y consumo» (DOF, 2021: 6). En el caso de las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo (SOCAPS), con base en datos de 2018, tomados del Fondo de Supervisión Auxiliar de Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo y de Protección a sus Ahorradores (FOCOOP), se admite la existencia de 506 entidades. Pero, en realidad, como se demostró en otro estudio (Rojas, 2022), el sector cooperativo de México está conformado por 18 038 cooperativas a nivel nacional, en las que se agrupan 8 875 186 socios. Del universo total de cooperativas, 12 076 son de consumo, 5 200 de producción y 762 de ahorro y préstamo; no obstante, el 96.3% de los socios, es decir, 8 553 631 personas, están integradas en SOCAPS.

A las mutualidades las declara «un actor prácticamente inexistente, pero con un gran potencial» (DOF, 2021: 6), lo que demuestra que ignora la existencia de un número nada despreciable de mutualidades asentadas en el estado de Jalisco y que mantienen vínculos organizacionales con otras tantas de diferentes estados de la República.

En una situación análoga, ubica a las empresas que pertenecen mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores, y sólo se limita hacer referencias al pasado. Como ejemplo contemporáneo, cita a la cooperativa Trabajadores Democráticos de Occidente (TRADOC), pero desconoce los graves retrocesos sufridos en esa empresa social a partir de 2019, año en el que un grupo caciquil se apoderó de sus órganos de dirección.[2]

A final de cuentas termina por reconocer «la inexistencia de información estadística completa» (DOF, 2021: 6) y vuelve a recurrir a los resultados que arrojó el Estudio-diagnóstico del PFES, 2013, para aceptar que el SSE está integrado por alrededor de 60 943 organismos, que carecen de unidad orgánica e identidad colectiva compartida.

Echa mano también del estudio de factibilidad de la Cuenta Satélite de la Economía Social, realizado por el INEGI en 2018, aunque con datos de 2013, para señalar que, en ese año, el SSE sólo aportó el 1.22% del PIB; no obstante, en un tono triunfalista, añade que «al considerar los datos sectoriales se observa que en el sector de agricultura, cría y explotación de animales, aprovechamiento forestal, pesca y caza, dicha participación asciende a 27.58%; en el sector de servicios financieros y de seguros fue de 6.06%. Es importante destacar que el estudio identificó que la aportación del Sector Social de la Economía al total del personal remunerado nacional, ascendió a 3.23%, cifra que casi triplica su aportación al PIB» (DOF, 2021: 6).

d) La nueva política social en México

De acuerdo con la lógica argumental del Acuerdo en comento, las entidades de la ESS fueron abandonadas durante el período neoliberal, debido a que éste impuso el retiro de la intervención del Estado en la economía. Por ello, aunque el INAES manejó recursos importantes, de hasta 10 000 millones de pesos durante el período 2013-2018, éstos fueron a parar, en su mayoría, a manos de organizaciones clientelares. Afirmación que no se demuestra[3], pero que sirve de base para aseverar que todo esto será remediado por la nueva política social que busca el bienestar de las personas en lo individual, pero también como sujetos colectivos.

Así pues, de lo que se trata es que el PFES contribuya «a los objetivos de bienestar de la política social contenida en el Plan Nacional de Desarrollo y que se desplegará a través de nueve programas prioritarios, realizando acciones que los complementen o refuercen» (DOF, 2021: 7). Tales programas son: Sembrando Vida (SV), Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF), Desarrollo Urbano y Vivienda, Nacional de Reconstrucción, Bienestar de las Personas Adultas Mayores, Bienestar de las Personas con Discapacidad y Tandas para el bienestar.

Además, «se buscará que las prácticas de la economía social se sumen al rescate del sector energético, apoyando la incorporación de poblaciones y comunidades aisladas a la producción de energía con fuentes renovables» y se incidirá y coadyuvará al impulso de los programas: Producción para el Bienestar; Apoyo a cafetaleros del país; Programa de Precios de Garantía para los cultivos de maíz, frijol, trigo panificable, arroz y leche, y Crédito ganadero a la palabra. Finalmente, en los «proyectos regionales del Tren Maya, Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles en Santa Lucía, se buscará que los organismos del Sector Social de la Economía contribuyan a que la importante derrama económica que se generará con sus inversiones, se traduzca en beneficio de los habitantes de dichas regiones» (DOF, 2021: 7).

A este respecto, vale la pena hacer los siguientes comentarios. En primer lugar, únicamente los programas SV y JCF tuvieron en su formulación original, alusiones y propósitos explícitos tendientes a la participación y/o formación de sociedades cooperativas, lo cual ha desaparecido en las reglas de operación emitidas para el año fiscal 2022. En cambio, en el resto de los programas aludidos, en ningún año fiscal se ha contemplado participación alguna de los organismos del SSE (OSSE).

En segundo lugar, conviene recordar que la iniciativa presidencial de reforma constitucional en materia de electricidad; aunque, en realidad, no incluía la participación de las empresas del SSE en los procesos de generación o distribución de energía eléctrica, fue desechada por el Pleno de la Cámara de Diputados, en su sesión del 17 de abril de 2022.

Y, en tercer lugar, es importante tomar en cuenta que los proyectos de desarrollo regional mencionados son de carácter extractivista y claramente perjudiciales al medio ambiente y a las culturas locales. Utilizar a la ES para maquillar los impactos devastadores de su concreción material, no tiene justificación alguna, menos cuando sólo se trata de recoger las migajas que el sector privado y el Estado le dejaran a las empresas del SSE. Entre ese discurso y el mito del «derrame de la riqueza», propugnado por el neoliberalismo, no existe diferencia esencial.

Así, con base en la narrativa antes descrita y comentada, en el PFES 2021-2024, se establecen 5 objetivos, 14 estrategias y dentro de cada estrategia 59 acciones puntuales, indicando entidad responsable de la ejecución y entidad coordinadora para cada una de ellas. Además, para cada objetivo «se estableció una meta y dos parámetros» (DOF, 2021: 9).

A continuación, el análisis se ordena del siguiente modo. Primeramente, se expondrá y comentará la validez y pertinencia de cada uno de los objetivos planteados, con especial atención a la relevancia que se les atribuye. Inmediatamente, se entrará al debate sobre las estrategias y acciones puntuales establecidas y, finalmente, se abordará lo relativo a las metas y parámetros de medición. Todo ello de una forma general y sin profundizar en diversos aspectos particulares, cuyo tratamiento en extenso requeriría un espacio mucho mayor.

En el objetivo 1, se propone: «extender la cultura de la producción, el consumo, el ahorro y el financiamiento, basados en los principios, valores y prácticas de la economía social, a nivel nacional, entre la población infantil y juvenil, así como entre los grupos sociales actualmente excluidos».

A fin de lograr extender y arraigar dicha cultura, se postula la necesidad de abandonar la «política de subsidios clientelares» y, en su lugar, se plantea implementar «estrategias y acciones que a manera de pedagogía social, incidan en los valores, aspiraciones, costumbres y cultura dentro de los distintos grupos de población, para que la gran mayoría excluida de los beneficios del modelo basado en la ganancia individual, encuentre en las prácticas de la economía social, la alternativa para producir, consumir, ahorrar y financiar, teniendo como fin el bienestar de las personas» (DOF, 2021: 8).

Hasta este punto, es difícil esgrimir argumentos sólidos para oponerse a la necesidad de impulsar un cambio cultural como el que se propone, el problema es que al entrar a la exposición de la relevancia del objetivo formulado, se parte de un diagnóstico falso que conduce a la formulación de una alternativa cargada de mecanicismo. Como ya se había señalado anteriormente, en la lógica discursiva que sostiene el PFES, el problema histórico de México empezó con la implantación del modelo neoliberal, a partir de la década de los ochenta del siglo pasado. Antes de ello, se da por sentado que las empresas públicas funcionaban de manera ejemplar, sin problemas graves de corrupción o ineficacia. Pero, con la llegada del neoliberalismo no sólo acabó todo eso, sino que «las ideas que promovían un actuar comunitario, colectivo, cooperativo y solidario fueron desplazadas del imaginario social y, en consecuencia, prácticamente desaparecieron de la vida cotidiana». (DOF, 2021: 10). En realidad, ni las empresas públicas eran tan ejemplares como se supone, ni mucho menos se extirpó del imaginario social, el solidarismo y la ayuda mutua que siempre ha distinguido al pueblo de México. Frente a la ofensiva neoliberal, la resistencia continúo y las organizaciones de la ES emergieron a contracorriente del discurso dominante y, poco a poco, sin ayuda de ningún gobierno, se arraigaron en las comunidades y crearon y recrearon su propia cultura. Esto ocurrió así porque la dinámica que nutre al imaginario social no son las acciones gubernamentales, sino la acción colectiva de los movimientos sociales.

Pero, como ya se indicó, el recurso de achacarle todos los problemas actuales al modelo neoliberal del pasado, constituye una interpretación muy limitada de la realidad. Es igualmente mecanicista suponer en abstracto que, a mayor conciencia social se crearan más empresas sociales y, por ende, habrá mayor bienestar. En realidad, a los pobres urbanos y rurales a los que parece estar destinado el PFES no les falta consciencia, sino oportunidades y apoyos efectivos. Hoy en día, para montar y sostener sus emprendimientos asociativos, enfrentan un contexto totalmente adverso, plagado de obstáculos y enemigos, de ahí que mientras dicho contexto no se modifique, la ES se seguirá construyendo en un marco de lucha y resistencia, al calor de la cual se creará la conciencia social y no como resultado de la ejecución de un programa gubernamental.

Finalmente cabe apuntar que cualquier cambio cultural solo puede ocurrir en un horizonte de largo plazo y en un ambiente de autonomía para los sujetos involucrados. Lo cual demanda, entre otras cosas, políticas públicas sostenidas y de larga duración.

En el objetivo 2 se plantea, «mejorar las condiciones del entorno, que favorezcan el desarrollo de los organismos del SSE», ello debido a que en la actualidad se «observa un entorno regulatorio y económico no favorable para el desarrollo de los OSSE». Por tal motivo, resulta imperativo actualizar y modernizar «el marco regulatorio y normativo del SSE; así como la consolidación de ecosistemas locales y regionales que favorezcan el desarrollo de la economía social» (DOF, 2021: 8).

Pero, como parte del diagnóstico del problema a atender, no sólo se apunta la existencia de un marco jurídico inapropiado, sino que también se lamenta la falta de integración y representación del movimiento de la ES. A título de ejemplo, del subsector agrario, se afirma que «no tiene una representación que legítimamente defienda sus intereses y encabece sus demandas, de manera unitaria y democrática». (DOF, 2021: 11). Con base en ello, se concluye que la falta de unidad de los OSSE es lo que ha impedido incidir en la generación de una legislación con visión de fomento.

Como puede apreciarse, en el alegato anterior está implícito otro mecanicismo que supone que actualizando el marco regulatorio se tendrá un movimiento cooperativo y de la ES más robusto. En realidad, la legislación no hace al movimiento, ya que no es por decreto como los problemas estructurales y de vieja data se van resolver. Además, la tarea legislativa a acometer no es nada sencilla y tiene dimensiones colosales, pues se trata de armonizar y actualizar, al menos, unas tres decenas de ordenamientos jurídicos distintos, por lo que se ve difícil que este problema se pueda medianamente solventar en el corto plazo de los escasos tres años que le quedan al actual gobierno federal (Izquierdo Muciño, 2020). Se trata, por tanto, de un tema que escapa a los ejecutores de la política pública de fomento a la ES y que, en buena técnica de diseño de política pública, no deberían proponérselo como objetivo general, sino como parte de las actividades de incidencia a realizar.

Mediante el objetivo 3, se aspira a «incrementar las capacidades de los OSSE, desde los principios de la economía social». Ello debido a que el SSE tiene poco peso macroeconómico y, por consiguiente, es indispensable desarrollar las capacidades de sus unidades económicas, «acentuando los factores que fortalecen sus relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, de privilegio al trabajo y de participación con su comunidad» (DOF, 2021: 8).

Este objetivo, se retoma, de hecho, del PFES 2015-2018 y su validez y pertinencia siguen siendo indiscutibles (Conde Bonfil, 2020). Los únicos dos defectos que podrían observarse son, por una parte, que su formulación actual peca de un relativo sesgo productivista, pues lo que explícitamente se busca es incrementar los niveles de productividad del SSE, «que hoy representan menos del diez por ciento de la productividad media nacional» (DOF, 2021: 9) y, por la otra, que se sigue dando prioridad al desarrollo de las capacidades de las SOCAPS y no de otro tipo de empresas sociales que exhiben mayores rezagos organizativos y empresariales.

Ahora bien, dado que los objetivos 4 y 5 se refieren a aspectos financieros, su análisis se realizará de manera conjunta. Para empezar, con el objetivo 4 se busca «promover el acceso al ahorro, el crédito, el aseguramiento y otros servicios financieros, a través de entidades de economía social, de la población actualmente excluida o incluida en condiciones adversas». El diagnóstico en el que se apoya la formulación de este objetivo reconoce que la población de escasos ingresos del país, presenta bajos índices de inclusión financiera y, por consiguiente, bajo acceso a crédito y fuertes redes de usura. Por tal razón, se estima fundamental incrementar las capacidades de los organismos financieros del SSE, «optimizar su cobertura territorial y complementarlos con entidades de aseguramiento de la misma naturaleza» (DOF, 2021: 8).

Por su parte, con el objetivo 5, se pretende «contribuir al diseño e implementación de una política integral de financiamiento del SSE», pues se admite que financiar las necesidades de inversión tanto de los OSSE actualmente existentes como los de nueva creación, «requiere cuantiosos recursos y una política integral de financiamiento expresamente diseñada para este sector» (DOF, 2021, 9). Para lograr lo anterior, una primera condición a cumplir es que los recursos se «canalicen de manera transparente, eliminando prácticas de corrupción y clientelismo». Una segunda condición demanda que los recursos del SSE se utilicen en su propio beneficio y se complementen «con acciones crediticias y de inversión de la banca de desarrollo» (DOF, 2021, 9). Y, por último, se requiere que su «aplicación sea articulada entre las distintas dependencias y entidades del ejecutivo federal, y entre éstas y los gobiernos locales, buscando el mayor impacto social…» (DOF, 2021: 14).

Admitiendo la validez general de estos objetivos, se debe igualmente reparar en la existencia de, al menos, dos problemas concretos a los que puede enfrentarse en su implementación práctica. El primero de ellos tiene que ver con el hecho de que la actual legislación que pesa sobre los organismos financieros del SSE no les permite otorgar créditos a otras organizaciones del propio sector, lo cual limita gravemente su función como detonadores del ahorro, el crédito y la reinversión intrasectorial.

Un segundo problema, es el relativo a la indiscutible competencia que el banco del Bienestar (BB) ha venido haciendo a los organismos financieros del SSE, ya que otorga los mismos servicios financieros, a los mismos grupos sociales y en las mismas regiones (Arenas, 2020). Así, más que complementariedad y articulación, lo que hasta ahora se ha dado es una competencia desleal por el control de los mercados financieros populares.

Alineadas con los objetivos generales antes indicados, se presentan 14 estrategias prioritarias y un total de 59 acciones puntuales, de éstas últimas el INAES asume en forma específica o directa 32, es decir, el 54.2% del total y funge como coordinador en 27 acciones. Esto equivale a decir que solamente poco más de la mitad de las acciones a realizar depende del INAES, en tanto que el resto están sujetas a la disponibilidad de diversas dependencias.

Junto con este hecho, otro aspecto a destacar es que las acciones propuestas presentan diversas inconsistencias y debilidades que, a continuación, a manera de muestra representativa, se presentan agrupadas en 7 campos de similitud.

1. Acciones rutinarias, simplistas o recurrentes. De bajo impacto y escaso contenido innovador: 2.2.4. «Otorgar facilidades a los organismos de representación para el uso de plataformas tecnológicas que favorezcan su comunicación e interacción»; 3.2.4. «Apoyar a los OSSE para que participen en expos, ferias y otros espacios de comercialización de sus productos y servicios»; 3.2.6. «Convenir con el IMPI mecanismos para facilitar a los OSSE, los trámites de registro de marca…»; 3.2.7. Convenir con COFEPRIS para «trámites que garanticen la comercialización de productos seguros»; 4.1.2 y 4.1.3 acciones de formación y acompañamiento para las SOCAPS, y 4.1.5. «… semáforos y otros instrumentos preventivos para el cumplimiento de las obligaciones regulatorias por parte de las entidades de la banca social».

2. Acciones en las que se evidencia un afán desmedido por certificar o acreditar desde el INAES, sin que se justifiquen las razones de ello, ni resulten suficientemente claros los criterios a aplicar: «3.1.1. Diseñar e implantar el modelo de incubación o validación de OSSE y sus iniciativas de inversión, incorporando criterios ambientales, interculturales y de igualdad de género»; 3.2.5. «Diseñar certificaciones sobre los valores y prácticas de la ES, así como el procedimiento para otorgarlas a productos y/u OSSE», y 5.2.2. «Diseñar y promover un modelo de incubación y validación de iniciativas de inversión en OSSE…»

3. Acciones con poca viabilidad: 1.2.1. «Impulsar la renovación de la función pedagógica de las cooperativas escolares…»; 1.3.2. Crear Institutos Estatales de Economía Social en los 32 estados del país, y 4.1.1. «Impulsar la articulación del Banco del Bienestar con el universo de entidades financieras y de aseguramiento de la economía social, para unificar estrategias y acciones de fortalecimiento de sus capacidades técnicas, de gestión, y de promoción, así como de educación financiera a los socios».

4. Acciones ambiguas e imprecisas: 1.3.4 «Fortalecer el enfoque transectorial de la política pública de fomento a la economía social, con pertinencia cultural»; 3.1.4. Optimizar el aprovechamiento de los recursos fiscales y locales destinados al desarrollo y fortalecimiento de capacidades de los OSSE…»; 4.1.4. «Contribuir a optimizar el aprovechamiento de los apoyos destinados al fortalecimiento de las capacidades técnicas, de gestión y promoción de las entidades financieras y de aseguramiento de la economía social…»; 3.2.2. «Promover esquemas de desarrollo de proveedores…»; 3.3.1. «Implementar programas de innovación para los OSSE… mediante acciones de formación y acompañamiento»; 4.2.1. «Promover el diseño de una estrategia de cobertura territorial y proximidad física de la banca social…»; 4.3.1. «Promover el desarrollo de esquemas de aseguramiento para los OSSE y de sus socios»; 4.3.2 «… creación de esquemas de aseguramientos colectivos…» para diversos sectores marginados; 4.3.3 «… esquemas de aseguramiento inmobiliario…», y 5.2.1. «Promover que los subsidios destinados a la inversión en el SSE, se orienten a fortalecer los objetivos, estrategias y acciones del gobierno federal…».

5. Acciones que violentan la autonomía de los OSSE, al pretender en 2.2.2. «Promover la creación, fortalecimiento y unidad de los organismos de representación del SSE» y en 5.2.4. «Impulsar la constitución de cooperativas de participación estatal…, previa adecuación del marco jurídico para viabilizar su creación».

6. Acciones que pecan de voluntarismo: 3.2.1. «Promover la creación y desarrollo de cooperativas de consumo que se provean con OSSE»; 4.2.3. «Promover la apertura de sucursales, así como el equipamiento tecnológico de las entidades de la banca social…», y 5.2.3. «Contribuir a articular los programas de subsidios del gobierno federal destinados a financiar la inversión en OSSE, así como articularlos con los programas y acciones estatales y municipales similares, a fin de optimizar su impacto».

7. Acciones duplicadas y reiterativas: 5.1.1 y 5.1.2. Que la banca de desarrollo, impulse líneas de crédito, instrumentos de mitigación de riesgo y esquemas de inversión de capital que apalanquen proyectos de inversión de OSSE; «3.1.1. Diseñar e implantar el modelo de incubación o validación de OSSE y sus iniciativas de inversión, incorporando criterios ambientales, interculturales y de igualdad de género» y 5.2.2. «Diseñar y promover un modelo de incubación y validación de iniciativas de inversión en OSSE…».

Además de lo antes apuntado, en varias de las acciones propuestas, la vía de implementación elegida no es la mejor. En otras, se sustituye a los actores de la ES o se invaden los campos de acción de diversos actores de la sociedad civil, de las universidades o de los organismos de integración cooperativa.

Pero, evidentemente no todas las acciones propuestas son inadecuadas, entre las que resultan altamente pertinentes, se pueden destacar: 3.2.3. «… proveeduría a dependencias y entidades del gobierno federal y gobiernos locales» y 4.2.2. «… elaboración de un atlas digital de ubicación y radio de cobertura de puntos de atención de la banca social…, cuya actualización y complementación será con la participación de dichas entidades». En suma y visto en su conjunto, el problema central del PFES no está tanto en las actividades a realizar si no en la factibilidad de su implementación y en las formas en que ésta se podría concretar en la práctica.

Finalmente, en lo que se refiere a las metas planteadas y los parámetros establecidos para monitorear y evaluar el avance en el cumplimiento de cada uno de los objetivos, en la medida en que en el propio documento se reconoce que las metas y parámetros son «expresiones cuantitativas construidas a partir de variables cuantitativas» (DOF, 2021: 19), no vale la pena detenerse demasiado en tales aspectos, ya que se trata de formulaciones técnicas y probabilísticas, cuya viabilidad se ubica en otro tipo de aspectos más sustantivos.

No obstante, es importante advertir que la evaluación se realizará a nivel nacional. La periodicidad o frecuencia de medición será anual o trianual y se recurrirá a fuentes de información como periódicos, páginas web de gobiernos estatales y municipales, uso de herramienta de google trends, pero no a estudios demoscópicos o especializados, debido a los altos costos que esto último supondría.

Igualmente resulta imprescindible comentar que la forma en que se determinó la línea de base para cada parámetro no es del todo consistente, debido a que las fuentes utilizadas no son muy confiables, ni el criterio muy pertinente. Por ejemplo, el grado de conocimiento de la población en general de conceptos claves de la ES o de empresas que conocen a las SOCAPS o bien pretender medir el porcentaje del financiamiento al sector privado respecto del total del PIB nacional, suponiendo que si aumenta el porcentaje del financiamiento al sector privado, ello significa que aumentará el correspondiente al SSE, son elementos muy ambiguos, subjetivos y voluntaristas. Además, algunos de los datos de la línea de base son de 2013 o de 2018, cuando podrían haber sido de 2019 o 2020.

Por otra parte, los cálculos de crecimiento de la aportación del SSE al PIB, de un 1.22% en 2013 a 1.69% en 2024 y, de la productividad del sector, de 46.2% en 2013 a 63.0% en el año 2024, están basados en el supuesto de que la economía nacional va a crecer al 3% anual entre 2021 y 2024, lo cual en un contexto post pandemia, de guerra regional en Europa del este, de inflación galopante y de atasco o resquebrajamiento de los circuitos productivos y comerciales internacionales, tiene muy pocas posibilidades de ocurrir.

Pero, sin duda, lo más cuestionable de este apartado del PFES es que, al establecer que «el INAES evaluará de manera periódica los resultados de la ejecución del programa…», se comete una grave violación a la LESS, cuyos artículos 52, 53 y 54 prescriben que la evaluación del cumplimiento de las políticas públicas de fomento y apoyo a los OSSE estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y se realizará cada tres años.

IV. Inviabilidad política del PFES 2021-2024

La principal inconsistencia del PFES 2021-2024 y de la cual procede su inviabilidad política, está relacionada con su falta de concordancia con la política económica y social del actual gobierno federal. En efecto, entre el discurso y las intenciones plasmadas en el texto del PFES y las prioridades del gobierno actual existe una distancia enorme e insalvable. Mientras la narrativa del PFES argumenta a favor de destrabar las potencialidades de la economía social para que se convierta en un actor social y económico relevante para el desarrollo nacional, el gobierno de la autodenominada Cuarta Transformación está empeñado en la implementación de un modelo de desarrollo de carácter estatista, nacionalista, neodesarrollista y extractivista, en el que la economía social no sólo no está contemplado como un actor relevante sino que sus ideales de autonomía, autogestión, cuidado de la madre tierra, dignificación del trabajo y respeto de las culturas originarias de México, no tienen un posición central en la agenda gubernamental.

De este modo, en la actual coyuntura nacional, una visión economicista y tecnocrática del desarrollo, en el que el Estado se erige como la fuerza motriz, dirigente y casi exclusiva de las transformaciones sociales, resulta totalmente discordante con el empoderamiento de la sociedad civil y con la búsqueda de un bienestar holístico basado en una relación armónica y complementaria con la naturaleza. En la práctica, la política macroeconómica de la Cuarta Transformación, empeñada en la expansión del extractivismo y la reprimarización de la economía nacional con una orientación privilegiada hacia al mercado externo, choca con el proyecto alternativo del Buen vivir, bosquejado e implementado, desde abajo, por una buena parte de las organizaciones de la economía social y solidaria del país.

En lo relativo a la política social, si bien ésta ha tenido una leve mejora en su función distributiva del ingreso, es evidente que el actual gobierno la está utilizando como un instrumento de control y manipulación social (Vitali y Oulhaj, 2021). Sin diagnósticos previos ni evaluaciones intermedias, los programas sociales, diseñados e impuestos desde arriba, discurren por los canales tradicionales del paternalismo, el asistencialismo y la dependencia de los beneficiarios. Así, aunque en el PFES se declare que la política social también alcanzara a los colectivos organizados, en la práctica, el grueso de ésta se materializa a través de entregas individuales que inhiben y desalientan los procesos de autoorganización social.

En suma, el discurso del PFES marcha por un carril distinto y opuesto a la narrativa oficial dominante, por lo que postular la complementariedad y coordinación de acciones entre las dependencias gubernamentales a fin de reactivar y expandir la economía social está fuera de la realidad.

V. Conclusiones

Como se ha apuntado a lo largo de este trabajo, en los términos en los que se ha formulado el PFES, difícilmente podrá convertirse en un eje transversal y articulador de la política social del actual gobierno federal, por lo que más bien su destino apunta a transformarse en un mero complemento de ésta y de otras acciones gubernamentales, con el agravante de que se desarrolla en el contexto de la aplicación de una política social de carácter asistencialista, paternalista y clientelar, basada en la entrega de apoyos individuales. En este contexto, pretender impulsar un cambio cultural de fondo, pero sin combatir el individualismo y el oportunismo implícitos en los procedimientos de distribución de los apoyos gubernamentales, es un despropósito. Lo antes indicado significa que entre el discurso plasmado en el PFES y la política pública, económica y social, de la actual administración gubernamental, no hay coherencia ni correspondencia alguna.

Como resultado de lo anterior, es evidente que la publicación del PFES 2021-2024 obedece básicamente al cumplimiento de una formalidad jurídica. A un trámite que se realiza porque tampoco es posible desaparecer al INAES, dada la vigencia de la LESS; pero que, en realidad, tiene muy poco que ver con las prioridades de la política pública gubernamental en curso.

La muestra más evidente de ello, es que el gobierno no compromete recursos frescos en su implementación y sólo asume el compromiso de coordinar los programas de subsidios del gobierno federal destinados a financiar la inversión en OSSE, así como articularlos con programas y acciones estatales y municipales similares. Una tarea harto compleja si, como se reconoce en el propio diagnóstico del PFES, es verdad que los niveles de gobiernos estatales y municipales no tienen ni la conciencia ni las capacidades institucionales para impulsar la ES. Y, por su parte, las dependencias públicas federales, sumidas desde hace tiempo en un contexto de sucesión presidencial adelantada, tienen muy pocos incentivos para buscar la coordinación y complementariedad de acciones.

Adicionalmente, si como está previsto en el PFES, el INAES se autoevalúa, entonces, el programa no tiene posibilidades reales de perfeccionamiento y mejora ulterior. No estará sometido al escrutinio público y, en consecuencia, no será objeto de rendición de cuentas.

En estas condiciones, el PFES resulta técnica y políticamente inviable en tanto carece de los elementos básicos de los que depende la sostenibilidad de cualquier política pública, esto es: presupuesto, personal suficiente y capacitado, infraestructura institucional, competencias jurídicas apropiadas e incuestionables, y un decidido respaldo gubernamental (Tapia et al., 2010).

Así las cosas, el PFES 2021-2024 representa un grave retroceso. Está lejos de lo que se prometió en la campaña electoral, recupera muy poco de lo que se postuló en el PND y no alcanza siquiera a lo que existía en tiempos del modelo neoliberal.

En este marco de reflexión, una propuesta seria en materia de políticas públicas de fomento a la economía social, que realmente contribuyera a superar los enormes rezagos en que ésta se encuentra sumida, debería incluir, al menos, las acciones que a continuación se indican.

Empezar por definir con toda claridad en donde reside la fuerza motriz del cambio: ¿en el gobierno actuando de manera exclusiva, centralizada y burocrática o en la gente organizada y apoyada por el gobierno a través de estructuras democráticas, autónomas y descentralizadas de participación social?. En caso de que la balanza se incline en pro de la segunda opción, entonces, de manera natural y decidida, se debería apostar por la puesta en marcha de procesos innovadores de co-producción de esta política pública a nivel nacional, sectorial y regional, involucrando en todas sus fases de diseño, implementación y evaluación a los actores de la ES, así como a otras instituciones de apoyo, como pueden ser universidades u organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema. A tales propósitos, la reactivación del Consejo Consultivo del INAES y la creación de otros espacios de interlocución e intermediación de intereses resultan imperativos, pudiéndose incluso llegar a la suscripción de una alianza pública (firma de un pacto de colaboración) entre el movimiento cooperativo y de ES y el gobierno federal con responsabilidades y compromisos claramente definidos y de carácter vinculante.

En este mismo sentido, la coordinación y complementariedad de acciones no debe limitarse a los diferentes niveles de gobierno, sino involucrar a todos los actores relacionados directa o indirectamente con la ES, tales como: universidades, instituciones de asistencia técnica, organizaciones formales y no formales de la economía social y solidaria, y dependencias públicas (Hernández y Ramírez, 2022). La experiencia hasta ahora acumulada en la estrategia de formación de los Nodos de Impulso a la Economía Social y Solidaria (NODESS) constituye una buena base para continuar profundizando en estos procesos de articulación y de suscripción de alianzas interinstitucionales con arraigo territorial, pero con una tendencia definida hacia la descentralización y la desconcentración de tareas y funciones.

Sobre esta base, bien se puede avanzar hacia la eliminación total de las restricciones jurídicas que hoy en día ponen trabas injustificadas al desarrollo de las entidades financieras del SSE. Derogar, en consecuencia, la Ley que Regula las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo (LRASCAP) y sustituirla por una verdadera ley de fomento, protección y desarrollo, acorde a la naturaleza y fines de este tipo de entidades sociales.

Paralelamente a lo anterior, convertir al BB en un banco de segundo piso con la función de respaldo, aval y protección de las actividades de los organismos financieros del SSE, así como de prestación de servicios técnicos, articulándolos en red para la generación de economías de escala y para la mejor difusión y socialización de experiencias.

Crear un Fondo de Fomento y de Garantías, que centralice el financiamiento destinado a los OSSE con condiciones crediticias especiales, incentive al sector público a efectuar aportaciones de nuevo capital potenciando fondos de capital de riesgo al menos en paridad a los aportes que hagan las empresas del sector, respalde la formación de grupos empresariales solidarios y establezca un sistema de avales. Dicho Fondo, para su mejor operación, deberá funcionar bajo una administración cogestionada entre el gobierno federal y los organismos financieros del SSE.

De igual manera, resulta imprescindible concentrar los apoyos en aquellas entidades asociativas del SSE que exhiben los mayores rezagos, tales como las cooperativas de producción y consumo, las sociedades mutualistas y las sociedades de solidaridad social.

Finalmente, dentro de una perspectiva consistente y de largo plazo, la política pública de fomento al SSE debe asumir un enfoque predominante de empoderamiento organizacional y comunitario, insistiendo en incentivar y premiar los esfuerzos de las empresas sociales tendientes a generar encadenamientos productivos territoriales que impacten en el desarrollo local, de acuerdo a las condiciones específicas de cada región y en un diálogo constructivo de saberes con los actores locales.

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