Las cooperativas como herramienta para la transición ecológica justa en la España rural: las comunidades energéticas

Cooperatives as a tool for the just ecological transition in rural Spain: energy communities

Irene Martínez-Martínez[1]

Universidad de Deusto (España)

doi: https://doi.org/10.18543/baidc.3182

Recibido: 30.11.2024

Aceptado: 15.02.2025

Fecha de publicación en línea: marzo de 2025

Resumen:

Las comunidades energéticas surgen como iniciativas colectivas cuyo objeto es la producción de energía renovable a partir de la participación de los ciudadanos. Su configuración como entidades cooperativas las convierte en un instrumento idóneo para contribuir a la transición justa, incidiendo positivamente en materia tanto ecológica como social. Estas entidades tienen un gran potencial para actuar como estímulo social específicamente en las zonas rurales, a través de la creación directa e indirecta de actividad económica y, en consecuencia, de empleos verdes a la vez que contribuyen a la sostenibilidad ambiental. Aunque el legislador parece consciente de ello, sigue siendo necesario abordar las barreras que las iniciativas colectivas de economía social pueden encontrar en un mercado como el energético.

Palabras clave:

comunidades de energía renovable; CER; energía; cooperativas; desarrollo sostenible; trabajo decente; rural; transición justa; empleos verdes.

Abstract:

Energy communities emerge as collective initiatives driven towards the production of renewable energy from the participation of citizens. Their setting up as cooperative entities makes them an ideal tool for contributing to a just transition, having a positive impact on both ecological and social aspects. These entities have potential to function as a social stimulus specifically in rural areas, through direct and indirect creation of economic activity and, as a result, of green jobs while contributing to environmental sustainability. Although the legislator seems aware of this, it is still necessary to address the barriers that collective social economy initiatives may face in a market such as the energy market.

Keywords:

renewable energy communities; REC; energy; cooperatives; sustainable development; decent work; rural; just transition; green jobs.

1. La transición ecológica justa en el centro de la estrategia europea y española 

1.1. Las energías renovables en el centro de la transición justa 

La energía es una bien social indispensable para nuestras sociedades y economías; y el acceso a esta de forma asequible, segura y sostenible es uno de los principales objetivos de la Unión Europea en esta materia[2].

Habida cuenta del, ya ampliamente estudiando, pernicioso efecto de los combustibles fósiles en el cambio climático y, a su vez, de este no solo en el medio ambiente, como es natural, sino también en la sociedad y en la economía, nos encontramos en la actualidad ante un cambio de paradigma en el ámbito supranacional que aboga por un proceso de descarbonización y cuyo referente principal lo constituye el acuerdo de París[3], de las Naciones Unidas, adoptado en la COP21[4] de 2015. El acuerdo de París y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible marcan la agenda global hacia el desarrollo sostenible.

Tomando en consideración lo anterior, y sumado al auge que en la actualidad han experimentado los precios de la energía, en particular de la electricidad, especialmente como consecuencia de la invasión Rusa de Ucrania en 2022, progresivamente se van buscando nuevas formas de producción y consumo energético que promuevan la descarbonización[5].

Lo anterior es solo una de las transformaciones que forman parte de un fenómeno mucho mayor: la transición ecológica. Este proceso implica transformar el modelo de producción en sí mismo, «supone apartarse de un modelo productivo depredador que, con el único objetivo de lograr el mayor enriquecimiento, degrada el medioambiente y precariza a las personas trabajadoras»[6].

En este contexto, la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, «OIT») reconoce que el cambio climático plantea importantes desafíos para el crecimiento económico y el empleo[7] que, si se gestionan de manera adecuada, «pueden generar más y mejores trabajos (…) al tiempo que garantizan aquellos existentes»[8]. Por ello, y con el fin de maximizar los beneficios y minimizar los riesgos que la transición puede suponer, especialmente para los trabajadores, ha propuesto un marco de trabajo en materia de Transición Justa, que fue acordado en 2013 en su 102.ª Conferencia.

De este modo el tránsito hacia energías más respetuosas con el medio ambiente —las energías renovables[9]—, así como la transformación de los modelos productivos en sí mismos[10], no solo se promueve con el objetivo de la descarbonización sino, también, para transitar hacia un modelo de desarrollo más sostenible que, además de lo anterior, «genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades»[11]. Ese desarrollo sostenible, por lo tanto «conlleva la transformación del modelo económico y de un nuevo contrato social de prosperidad inclusiva dentro de los límites del planeta»[12].

Desde el mundo de vista jurídico-laboral, por tanto, esta transición ha de ser justa, para lo cual debe ser «capaz de aunar ecología y empleo»[13].

Esta ambición de que la transición ecológica deba ser «socialmente justa» se ha acogido tanto por la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, «OIT»), como por la Unión Europea (en adelante, «UE»), y sus Estados miembros, incluyendo, en este caso, a España.

1.2. La UE ante la emergencia climática: las comunidades energéticas 

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, «TFUE») enuncia entre los objetivos de la Unión en materia de energía, «fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético, así como el desarrollo de energías nuevas y renovables» (artículo 194). Objetivo que resulta indispensable para el cumplimiento del Protocolo de Kioto, de las Naciones Unidas, de 1998 y, posteriormente, del Acuerdo de París, de 2015.

En 2016, la Comisión Europea —durante la etapa de presidencia de Jean-Claude Juncker— emitió la Comunicación «Energía limpia para todos los europeos»[14] en la que se enfatizaba la prioridad que suponía la Unión de la Energía y se adoptada un paquete de medidas con el fin de acelerar la transición hacia una energía limpia, pero también de potenciar el crecimiento y la creación de empleo poniendo de relieve, una vez más, la necesaria relación entre lo ecológico y lo social y de estos con el crecimiento y el desarrollo. Ya en esta comunicación se hizo referencia al concepto de «comunidades de energía», que veremos a continuación.

La demanda y el consumo energético se encuentra en auge y es respondida, mayoritariamente, mediante fuentes de energía no renovable[15]. Ante esta situación descrita de incremento de la demanda y consumo energético y de la excesiva utilización de combustibles fósiles, la Unión Europea ha venido promoviendo, en los últimos años, esa transición hacia las energías limpias a través de numerosos actos legislativos y no legislativos.

En 2019, se adoptó el «Clean energy for all Europeans package»[16], con el objetivo de transitar desde el uso de combustibles fósiles hacia una energía más limpia. Dentro de esta estrategia europea se fijó como uno de los objetivos para aquel fin el de involucrar a los consumidores en esta transición[17].

La perspectiva social de esta transición se incluyó en la Legislación europea sobre el clima, de 2021[18] que, en su segundo considerando, expresa el anhelo de que «esa transición debe ser justa e integradora, sin dejar a nadie atrás». Esta ambición se reflejará asimismo tanto en la Nueva Agenda Estratégica 2019-2024[19], como en el Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales (en adelante, «PEDS»)[20].

En un esfuerzo por aunar las pretensiones ambientales con las sociales en esa lucha por lograr un desarrollo sostenible, y con anterioridad a la producción legislativa de la UE, las primeras comunidades energéticas se comenzaron a desarrollar especialmente en el norte de Europa, en Dinamarca, en los años 70, extendiéndose después al resto del continente[21]. Eran entendidas como iniciativas ciudadanas, formales o informales, que llevaban a cabo soluciones colaborativas para facilitar el desarrollo de tecnologías y prácticas de energía renovable. Sin embargo, es en este paquete de 2019 en el que se establecen los cimientos de lo que sería la posterior regulación europea de este fenómeno, al configurar como objetivos principales la eficiencia energética, el liderazgo en energías renovables y el trato justo a los consumidores[22].

En el marco de estos paquetes de medidas —y de otras Directivas, Resoluciones y Comunicaciones europeas en materia energética y climática—, y siempre a la luz del objetivo establecido en el Acuerdo de París, se produjo la adopción de diversas normas en materia energética y, más concretamente, en relación con la transición energética y las energías renovables.

En 2018, se adoptaría la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables[23], que establece como objetivo la consecución de que, al menos un 32 por ciento del consumo final bruto de energía provenga de energías renovables en 2030; y el Reglamento (UE) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima[24].

Estos hitos, que avanzaron en el fomento de la transición hacia las energías renovables, fueron sucedidos de la adoptación del «Green Deal» o «Pacto Verde Europeo», estrategia concebida para alcanzar un continente climáticamente neutro en 2050 a través del desarrollo de un nuevo modelo de crecimiento basado en la economía circular y limpia[25] lo cual pasa, por supuesto, por reforzar la apuesta por las energías renovables[26]. Esta hoja de ruta ha recibido un enorme impulso como consecuencia de la implementación de los Fondos NextGenerationEU que contemplan entre sus objetivos el fomento de las energías renovables[27], así como la modernización de la energía eléctrica.

A estas acciones normativas les sucedieron otras como la Directiva 2001/77, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, derogada por la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, a su vez derogada por la, actualmente vigente, Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018[28].

Es esta última, la Directiva 2018/2001, la que, junto con la posterior Directiva 2019/944[29], trató de dar un tratamiento unitario a las diversas iniciativas colectivas que se habían generado en relación con la energía, configurando legalmente dos categorías de entidades: las «comunidades de energía renovable» (en adelante, «CER») y a las «comunidades ciudadanas de energía» (en adelante, «CCE»).

Estas agrupaciones a las que, en ocasiones en el presente trabajo nos referiremos de forma conjunta como «comunidades energéticas», tienen por objetivo principal la producción de energía de origen renovable[30] y permiten la participación del consumidor en esa labor, erigiéndose como una suerte de prosumer (productor y consumer), que interviene en el mercado de la energía, no de manera individual, sino de manera colectiva o agrupada.

Las comunidades energéticas se entienden incluidas en lo que se conoce como «comunes de la energía», que se definen como «iniciativas colectivas (auto)transformativas producidas por sujetos que, mediante la acción conjunta, son capaces de proponer formas social y ecológicamente justas de gestión de recursos de uso común como es el caso de la energía»[31].

Es importante destacar que ni la Directiva de 2018 ni la de 2019 concretan la forma jurídica que esa agrupación de prosumers debe tomar, sino que habilitan a los Estados a que delimiten, si lo estiman conveniente, la forma o formas jurídicas que estas comunidades pueden adoptar, dando así una amplia flexibilidad a este respecto al legislador nacional.

La exposición de motivos de la Directiva 2018/2001 simplemente prescribe, en relación con las CER, que «dicha entidad pueda ejercer derechos y estar sujeta a obligaciones actuando en nombre propio, (…) deben poder conservar su autonomía respecto de los miembros individuales y de otros actores habituales en el mercado que participen en la comunidad como miembros o socios, o que cooperan de otras formas, como por ejemplo mediante la inversión. La participación en proyectos de energías renovables debe estar abierta a todos los potenciales miembros locales, atendiendo a criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios» (apartado 71). Mientras que la Directiva de 2019 define esas comunidades como entidades jurídicas que «se basa(n) en la participación voluntaria y abierta», «cuyo control efectivo lo ejercen socios o miembros», «cuyo objetivo principal consiste en ofrecer beneficios medioambientales, económicos o sociales a sus miembros o socios o a la localidad en la que desarrolla su actividad, más que generar una rentabilidad financiera», entre otros aspectos.

Aunque la Directiva no determina que deba utilizarse ninguna forma jurídica concreta para su constitución, lo cierto es que la cooperativa se ha erigido como una forma idónea para vehicular estas comunidades cuyas características, como veremos con más detalle a continuación, «recuerdan a los principios cooperativos de la ACI»[32].

En cualquier caso, numerosos Estados miembros de la Unión no han limitado esta posibilidad de elección de forma jurídica para la constitución de comunidades energéticas. Grecia, sin embargo, que en 2018 fue el primer país europeo en regular las Comunidades Energéticas tras la promulgación de la Directiva con la Ley 4513/2018, de 22 de enero, sobre Comunidades Energéticas, a diferencia del resto de países de la Unión, sí apostó por su conceptuación únicamente como cooperativa, lo que refuerza su apuesta como país por la Economía Social[33].

Dicha elección de forma jurídica no es baladí, pues llevará aparejada una serie de especificidades en su régimen jurídico que incidirán no solo en su constitución, sino también en el posterior funcionamiento, interno y externo, y operativa en el mercado energético.

En la actualidad, hay más de 8.400 iniciativas energéticas colectivas en Europa[34] y se considera que la participación activa de los ciudadanos en el mercado de las energías renovables como prosumers es esencial para la transición verde, como herramienta para su democratización que, además, maximiza el consumo de energía localmente producida, generalmente a precios inferiores, y —en el caso de la electricidad— reduce el estrés de las redes eléctricas[35].

1.3. La transición justa en el ordenamiento jurídico español 

En el ordenamiento jurídico español el régimen energético tiene carácter básico para la garantía de la igualdad de los españoles[36]. Sin embargo, la estrategia española en relación con la transición energética ha sido, en ocasiones, errática.

Con el anhelo de atender los compromisos adquiridos en Kioto, España asumió el liderazgo con la adopción del Plan de Energías Renovables 2005-2010 y el de 2011-2020 y, a continuación, del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial[37].

Sin embargo, y a pesar de esta aparente apuesta por las renovables —así como por la cogeneración—, como respuesta a la crisis económica de 2008 los recortes afectaron también a la financiación de las energías renovables, mermando así su crecimiento y desarrollo. Así, en 2013, el Real Decreto-Ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico[38], modifica el régimen económico primado de las instalaciones de energía renovable; y en 2015, el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo[39], estableció el denominado impuesto al sol, que desincentivaba el autoconsumo y que fue perjudicial para el desarrollo de cooperativas de energías renovables[40].

En 2018, tras la moción de censura presentada, con éxito, contra Mariano Rajoy, bajo cuyo mandato se aprobaron las antecitadas normas, el recién nombrado Gobierno, creó en 2018 el Ministerio para la Transición Ecológica y adoptó el Real Decreto-Ley 20/2018, de 7 de diciembre, de medidas urgentes para el impulso de la competitividad económica en el sector de la industria y el comercio en España[41]. Con ello nuestro país retomó la senda de la transición ecológica justa, que perdura hasta nuestros días.

La visión estratégica de la UE, establecida en el «Clean Energy for all europeans package» se actualizó en 2018 con la publicación de la Comunicación de la Comisión titulada «Un planeta limpio para todos», también denominado «Paquete de invierno» en virtud del cual, se insta a los Estados miembro a establecer planes estratégicos nacionales en materia energética y climática[42]. Fue en 2021 cuando España publicó el primer Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (en adelante, «PNIEC»), que resaltaría la importancia del papel de la ciudadanía en la transición energética, para lo cual debía potenciarse la constitución de comunidades de energías renovables y ciudadanas de energía y eliminar los obstáculos existentes para promover su desarrollo.

El PNIEC o, mejor dicho, los sucesivos PNIEC que se adopten, conformarán, junto con la Estrategia de Descarbonización, las figuras esenciales que, conforme a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, determinarán el marco de actuación en materia de acción contra el cambio climático.

El artículo 1 de esta Ley fija unos objetivos muy ambiciosos en relación con las energías de origen renovable. En concreto, pretende alcanzar para 2030 «una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42 %», 74 % en el caso del sistema eléctrico, mejorar la eficiencia, disminuyendo el consumo de energía primaria, y lograr la neutralidad climática para el año 2050 (artículo 3). Para ello, aboga por la «transición hacia un modelo productivo más ecológico que sea socialmente beneficioso». De hecho, en su primer artículo plantea entre sus objetivos expresamente «la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente», poniendo, de nuevo, el énfasis en la relación entre lo ecológico y lo social.

Esta Ley se concreta en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, el PNACC, y, en materia específicamente socio-laboral, en la Estrategia de Transición Justa.

Las medidas regulatorias adoptadas se ven sustentadas desde el punto de vista de la financiación por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España, plan de inversiones y reformas apoyado financieramente por los NextGenerationEU. Se plantean tres objetivos clave: «apoyar a corto plazo la recuperación tras la crisis sanitaria, impulsar a medio plazo un proceso de transformación estructural, y llevar a largo plazo a un desarrollo más sostenible y resiliente desde el punto de vista económico-financiero, social, territorial y medioambiental». Esta estrategia, estructurada entorno a varios ejes y componentes, recoge, como reforma concreta para la implantación del componente 7, que lleva por título «Despliegue e integración de energías renovables», la participación ciudadana a través de comunidades de energías renovables. Para ello, se aboga por el desarrollo de estas comunidades, tanto las de energía renovable, propiamente dichas, como las ciudadanas de energía, y por apoyar procesos participativos, formativos y de constitución de estas.

1.4. Las comunidades energéticas en el ordenamiento jurídico español 

Lo cierto es que España, al igual que Grecia, país que hemos citado con anterioridad, comparten ciertas características como el «difícil acceso a las redes eléctricas internacionales por su ubicación periférica», así como su «gran potencial como generadores de energías renovables, procedan del sol, del viento o del mar»[43]. De hecho, España es el Estado miembro con mayor potencial fotovoltaico[44]. No obstante, la región mediterránea de la que ambos Estados forman parte también constituye una de las áreas del planeta más vulnerables al cambio climático, tanto por su situación geográfica como por su situación socioeconómica[45]. Sin embargo, en el caso español, la presencia de comunidades energéticas renovables —tanto fotovoltaicas, como de otras tipologías— ha sido tradicionalmente inferior a la de otros países europeos, como Alemania[46].

En un esfuerzo para favorecer la implantación de estas entidades en nuestro territorio, se produce la trasposición de las Directivas europeas de 2018 y 2019, que pasa por la promulgación en España del Real Decreto-Ley 23/2020, de 23 de junio[47], que incorpora las CER a nuestra normativa interna —no así las CCE—.

Esta apuesta se vio complementada por la adopción del Real Decreto-Ley 29/2021[48] que pretende, de acuerdo con su Exposición de Motivos, reducir las «barreras normativas que impiden o dificultan un despliegue acelerado de la movilidad eléctrica, el autoconsumo o las energías renovables innovadoras».

El 29 de junio del pasado año, 2023, se publicó, además, en el BOE el Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio[49] por el que, entre otras cuestiones, se incorporan a nuestro ordenamiento los principios reguladores, tanto de las CER como de, ahora sí, las CCE.

Este Real decreto modifica la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (en adelante, «LSE»), para incorporar la definición de las CCE, en su artículo 183 —definición que, respecto de las CER, ya se había introducido en la LSE con anterioridad— y los principios reguladores tanto de estas como de las CER en los artículos 12 ter y 12 bis, respectivamente.

Asimismo, tanto las CER como las CCE, han sido el objeto de un proyecto de Real decreto, que fue publicado por parte del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico el 20 de abril de 2023. Este proyecto tiene por objetivo incentivar la participación en proyectos de energía renovable, para lo que pretende «movilizar capital privado adicional, reinvirtiendo los beneficios directamente en los consumidores, priorizando así los beneficios medioambientales y sociales por delante de los financieros»[50].

Conforme a este proyecto, una de las principales diferencias que se establecía entre las CER y las CCE era que estas últimas circunscribían su ámbito de actuación a la energía eléctrica. Sin embargo, esta particularidad no ha sido incluida en la definición de CCE que se ha incluido en la LSE a través del Real decreto 5/2023, si bien ello podría deducirse de los principios reguladores introducidos a este respecto en el artículo 12 ter de la Ley.

El análisis, precisamente, de estos artículos 12 bis y 12 ter introducidos en la LSE en relación con las CER y las CCE, respectivamente, nos permite entender sus características, similitudes y diferencias.

En relación con las CER, estas se definen como «entidades jurídicas basadas en la participación abierta y voluntaria, autónomas y efectivamente controladas por socios o miembros que están situados en las proximidades de los proyectos de energías renovables que sean propiedad de dichas entidades jurídicas y que estas hayan desarrollado, cuyos socios o miembros sean personas físicas, pymes o autoridades locales, incluidos los municipios y cuya finalidad primordial sea proporcionar beneficios medioambientales, económicos o sociales a sus socios o miembros o a las zonas locales donde operan, en lugar de ganancias financieras». La comunidad puede producir, consumir, almacenar y vender, así como compartir energías renovables; y tiene derecho a acceder a todos los mercados de energía.

Por su parte, las comunidades ciudadanas de energía «son entidades jurídicas basadas en la participación voluntaria y abierta, cuyo control efectivo lo ejercen socios o miembros que sean personas físicas, autoridades locales, incluidos los municipios, o pequeñas empresas, y cuyo objetivo principal consiste en ofrecer beneficios medioambientales, económicos o sociales a sus miembros, socios o a la localidad en la que desarrolla su actividad, más que generar una rentabilidad financiera». Tienen derecho a acceder a todos los mercados organizados de producción de energía eléctrica y, además, pueden actuar como representantes de los consumidores en supuestos de autoconsumo colectivo, previa autorización.

Estas comunidades —si actúan en el sector eléctrico— actuarán sometidas a la LSE, conforme a la que podrán actuar en la distribución y comercialización de electricidad, pero también en la producción y, por supuesto, en el consumo, y en los servicios que, a estos efectos, sean precisos.

Como mencionábamos con anterioridad, la normativa española, al igual que lo hicieran las Directivas de 2018 y 2019, opta por no delimitar la forma jurídica en la que pueden constituirse estas comunidades energéticas, lo que dota a sus promotores de discrecionalidad a este respecto.

2. Las comunidades energéticas como entidades de la economía social 

2.1. Los principios cooperativos y su relación con la transición justa: el principio de interés por la comunidad 

La Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social[51], define la economía social como el conjunto de actividades económicas y empresariales que persiguen el interés colectivo de sus integrantes y/o el interés general económico o social (artículo 1). El artículo 4 de esta norma delimita los principios que han de orientar la actividad de las entidades de la economía social, entre los que se encuentra expresamente la sostenibilidad, así como la generación de empleo estable y de calidad.

Así, al igual que podríamos decir acerca de la búsqueda y mantenimiento del trabajo decente, «la protección del medio ambiente se ha ido abriendo camino como uno de dichos valores a alcanzar»[52] por este tipo de empresas.

Dentro del ámbito de la economía social podemos encontrar diversos tipos de entidades, como las fundaciones y las asociaciones. Sin embargo, la entidad paradigmática de la economía social no es otra que la cooperativa.

Las Directivas de 2018 y 2019, a las que nos hemos referido con anterioridad, apelan a los Estados a fomentar y facilitar el desarrollo de las comunidades energéticas adoptando un marco jurídico favorable, pero nada prescriben en relación con la forma jurídica que estas entidades han de adoptar. Ante la flexibilidad otorgada, la mayor parte de los Estados europeos, a excepción de Grecia, optan por mantener dicha flexibilidad y, por lo tanto, no exigir la constitución en una forma jurídica concreta para poder establecer una comunidad energética. Como ya se ha explicitado, este es el caso de nuestro país. En esta situación, sin embargo, tanto en España como en el resto de la Unión, la mayor parte de las iniciativas energéticas colectivas se han decantado por el modelo cooperativo.

Las cooperativas son uno de los actores principales de la economía social y se definen como «una opción ética por la construcción de un orden económico diferente, donde se antepongan, al beneficio individual, valores tales como la solidaridad, entendida en su sentido más amplio: tanto internacional como con las generaciones futuras, un consumo racional, el respeto al medio ambiente, la democracia»[53].

El movimiento cooperativo tiene su origen, como es sabido, a mediados del siglo xix en la experiencia de los pioneros de Rochdale, que establecieron siete principios que regirían su operativa y funcionamiento interno, lo cual fue imprescindible para su éxito[54]. Estos principios servirían años después como base para el desarrollo de los principios cooperativos de la Declaración sobre la Identidad Cooperativa de la International Cooperativa Alliance (en adelante, «ACI», por sus siglas en castellano), cuya última versión data del año 1995.

La ACI define la cooperativa como «una asociación autónoma de personas que se han unido voluntariamente para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes por medio de una empresa de propiedad conjunta y democráticamente controlada» y como «empresas centradas en las personas, que pertenecen a sus miembros, quienes las dirigen de forma democrática para dar respuesta a sus necesidades y aspiraciones socioeconómicas comunes. Como empresas basadas en valores y principios, dan prioridad a la justicia y la igualdad, y permiten a las personas crear empresas sostenibles que generen empleos y prosperidad a largo plazo»[55].

Partiendo de esa definición, los principios cooperativos que adoptó la ACI, al igual que los de Rochdale, son siete: adhesión voluntaria y abierta, gestión democrática de los miembros, participación económica de los miembros, autonomía e independencia, educación, formación e información, cooperación entre cooperativas e interés por la comunidad.

A estos principios se les añaden, para conformar la identidad cooperativa, los valores de autoayuda, autorresponsabilidad, democracia, igualdad, equidad y solidaridad; que se añaden a los valores éticos de honestidad, actitud receptiva, responsabilidad social y respeto hacia los demás que han de guiar a los miembros cooperativos[56].

Los principios cooperativos inspiran la legislación cooperativa[57] pero, por sí mismos, carecen de eficacia normativa, la cual adquieren cuando se positivizan, cuando se incorporan en la legislación aplicable correspondiente[58]. Esta traslación de principios a las legislaciones correspondientes ha sido desigual en función del ordenamiento de que se trate. En el caso español, no olvidemos, que además de la Ley de Cooperativas de 1999[59], estatal, también existen las normativas autonómicas.

En lo que interesa a este trabajo, es preciso centrarse en el principio séptimo de la ACI, de interés por la comunidad, pues es este, precisamente, el que ampara esa conciencia social y ambiental que, como decimos, está (o debería estar) en la génesis de esas iniciativas colectivas en materia de energías renovables: las comunidades energéticas.

Ese interés por la comunidad exige precisamente encontrar un equilibrio entre los objetivos económicos de la cooperativa, que los tiene, y los objetivos sociales, para así promover el desarrollo sostenible de las comunidades en las que operan.

Aunque se prevé que la nueva Ley integral de impulso de la Economía Social sí que lo haga[60], lo cierto es que actualmente este principio no se encuentra expresamente incorporado en nuestra Ley de Cooperativas que, sin embargo, opta por referirse, de forma indirecta, a los principios cooperativos formulados por la ACI (artículo 1). Lo mismo ocurre en algunas normativas autonómicas como la vasca[61]. Sí que se encuentra implícito este principio, no obstante, en la naturaleza de determinado tipo de cooperativas, como son aquellas que tengan por objeto precisamente contribuir al desarrollo sostenible[62].

En la actualidad existen determinadas propuestas de modificación de este principio que expliciten el peso prevalente de la sostenibilidad y del medioambiente en ese interés por la comunidad. Rodríguez Sánchez[63] pone de manifiesto, en concreto, dos de estas propuestas de reformulación que afectan tanto a la denominación de este principio, como a su contenido.

A este respecto, desde la ACI se matizó que esa pretendida sostenibilidad debía abordarse desde la perspectiva medioambiental, sí, pero también social y económica, los tres pilares indispensables para la consecución del desarrollo sostenible.

2.2. Las comunidades energéticas en España: la relevancia de las cooperativas 

La energía es un bien de primera necesidad y, en consecuencia, su suministro constituye un servicio esencial. Sin embargo, en nuestro país como en tantos otros de la UE esta labor ha estado tradicionalmente en manos de muy pocos operadores económicos privados de gran tamaño[64], como consecuencia de la existencia y magnitud de barreras de entrada, como la burocracia o la inversión inicial necesaria, entre otros factores.

No obstante, si bien esta actividad resultaba rentable en la urbe, las zonas rurales y otras zonas, en un primer momento desabastecidas, tuvieron que tomar la iniciativa para habilitar el acceso a la energía, en este caso, eléctrica. Ello dio lugar a la irrupción en el mercado eléctrico, desde finales del siglo xix, de cooperativas de consumo[65], o de consumidores y usuarios.

Esta tipología cooperativa se regula en la sección 2.ª del capítulo VIII, del título I de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas[66] (en adelante, «Ley de Cooperativas»), cuyo artículo 88, las define como «aquéllas que tienen por objeto el suministro de bienes y servicios adquiridos a terceros o producidos por sí mismas, para uso o consumo de los socios y de quienes con ellos conviven, así como la educación, formación y defensa de los derechos de sus socios en particular y de los consumidores y usuarios en general. Pueden ser socios de estas cooperativas, las personas físicas y las entidades u organizaciones que tengan el carácter de destinatarios finales».

Los principales motivos que subyacen tras la decisión de conformar comunidades energéticas pueden categorizarse en cuatro ámbitos: ecológico, financiero, social y «societario» (societal, en inglés)[67]. Así, los individuos conforman una comunidad energética lo hacen por una pluralidad de motivos, como por razones de cohesión social, necesidad de formar parte de una comunidad, justicia, democracia y transparencia, entre muchas otras. Pero ¿por qué se constituyen específicamente como cooperativas?

Las cooperativas son solo una de las muchas formas en las que pueden articularse agrupaciones de individuos para llevar a cabo una de estas iniciativas. Sin embargo, hay especificidades en su régimen que las hace especialmente atractivas para ello, de tal forma que se han convertido prácticamente en el modelo predilecto para la constitución de comunidades energéticas en Europa y, también, en nuestro país. Estos rasgos específicos que hacen que la balanza se decante en favor de esta forma jurídica pasan precisamente porque los principios que guían las comunidades energéticas se adecúan a los principios de la ACI y, en general, a los de la Economía Social[68].

Las cooperativas son un «instrumento de acción colectiva para la realización de actividades económicas» que descansa sobre tres pilares: la democracia económica, la intervención sostenible en el medio tomando en consideración el interés común, y la concepción no capitalista de sistemas y organizaciones para la producción, trabajo y consumo[69].

Los objetivos que persiguen las comunidades energéticas, a los que hemos aludido anteriormente, se encuentran ampliamente alineados con los de las entidades de cooperativas[70], para las que prevalecen —o al menos se colocan a un mismo nivel— los criterios sociales y ambientales sobre los criterios económicos.

No debemos olvidar que, si bien la crisis climática, como se ha aludido con anterioridad, tiene impactos negativos medioambientales, económicos y sociales, las energías renovables tampoco son la panacea, pues también pueden generar un impacto negativo en los territorios en los que se implantan, pues inciden en el paisaje, en los terrenos y en la biodiversidad, entre otros[71]. Por ello, su implantación a través de fórmulas colaborativas, que incluyan a los ciudadanos y/o empresarios radicados en dichos territorios, otorga unas mayores cuotas de aceptación y fomenta un desarrollo de estos proyectos de energía renovable más respetuoso con el medio ambiente y con las sociedades en las que se integran. Las cooperativas involucran a los ciudadanos, que se vuelven partícipes y conocedores de las ventajas y los riesgos derivados de este tipo de proyectos energéticos, cosa que no tendría por qué ocurrir si estas iniciativas se desarrollaran por parte de otro tipo de actores —por ejemplo, sociedades de capital— que, por un lado, no tienen por qué tener estándares tan altos de transparencia y, por otro, están limitadas por su objetivo principal: el beneficio. Además, el modelo cooperativo permite que los ciudadanos también sean partícipes de los beneficios generados, bien directamente o bien indirectamente, a través del efecto en cadena que pueden generar en la economía de un territorio este tipo de iniciativas.

Además, tal y como ponen de manifiesto Huybrachts y Mertens[72], al ser la energía un bien cuasi-público o, cuando menos, como ya mencionábamos con anterioridad, básico, ello hace que las sociedades capitalistas, en su actividad en este sector, puedan verse abocadas a soportar costes ambientales o sociales adicionales que, para una sociedad cuyo objetivo principal es el beneficio y la rentabilidad, pueden no resultar asumibles. En consecuencia, para estas sociedades los objetivos ambientales y sociales estarán generalmente supeditados a los objetivos de rentabilidad y beneficio, tendiendo, por tanto, a que aquellos sean menos ambiciosos. Sin embargo, las cooperativas tienen una mayor facilidad para aceptar unos menores beneficios como consecuencia del apoyo a esas causas ambientales o sociales que, como decíamos, se colocan al mismo o incluso a un más alto nivel de prioridad para ellas.

Como entidades de la economía social, las cooperativas están comprometidas «con el modelo económico de desarrollo sostenible, en su triple dimensión económica, social y medioambiental»[73]. Bien es cierto que esta decisión deberá ser tomada por cauces democráticos que, en caso de pluralidad y diversidad de cooperativistas, pueden ser un proceso lento y farragoso. Sin embargo, en una comunidad energética, en la que el objetivo principal es precisamente, el ambiental, en principio existirá una mayor convergencia a este respecto que facilitará la adopción de decisiones en este sentido.

En España, gran parte de las comunidades energéticas, como Som Energía, se han configurado como cooperativas y, más concretamente, como cooperativas de consumidores y usuarios[74]. Otras, como Goiener, lo han hecho como cooperativas integrales, pues abarcan diversas actividades dentro de su objeto social[75]. En términos generales, los socios de estas cooperativas podrán tener distinta naturaleza, habrá socios cooperadores —a su vez, consumidores y/o trabajadores-; socios inactivos, no usuarios y en excedencia; y socios colaboradores[76]. Si nos centramos en los ejemplos concretos propuestos, Som Energía contempla la existencia de socios de consumo, trabajadores y colaboradores, además de la posibilidad de contratar trabajadores por cuenta ajena. Por su parte, de manera similar, Goiener, distingue entre socios usuarios consumidores promotores/fundadores, socios usuarios consumidores, socios colaboradores y socios de trabajo.

De acuerdo con el análisis de Delicado et al.[77] en 2023 había 24 cooperativas de energía renovable en España y una federación de cooperativas. Estas cooperativas todavía tienen un papel minoritario en comparación con las grandes eléctricas, que todavía acaparan una amplia posición mayoritaria en generación, comercialización y distribución de energía[78], sin embargo, sí que parece la opción más común para la constitución de estas comunidades.

En una investigación que se está llevando a cabo por investigadores de la Universidad de Deusto[79] se ha constatado precisamente que la cooperativa es la opción predilecta para estas comunidades por tratarse de estructuras a largo plazo que fomentan la confianza, las estructuras democráticas, esquemas de solidaridad y una distribución equitativa del beneficio. No obstante, si bien es la elegida a largo plazo, reconocen que, en las etapas iniciales de este tipo de proyectos, suele optarse por constituir una asociación que ofrece una mayor flexibilidad en el momento de poner en marcha una de estas iniciativas.

3. El papel de las comunidades energéticas en la transición justa como motor del desarrollo rural 

La Estrategia para la Transición Justa, a la que hemos aludido con anterioridad, en el marco de la Ley 7/2021, y que junto con esta y el PNIEC conforman el Marco Estratégico de Energía y Clima en nuestro país, pretende que, en ese proceso de descarbonización y de transición ecológica, se asegure que «las personas y los territorios aprovechen al máximo las oportunidades de esta transición ecológica sin que nadie se quede atrás»[80].

Con esta ambición, la Estrategia define una serie de objetivos estratégicos para maximizar las ganancias sociales y minimizar los impactos negativos de dicha transición ecológica. Es decir, para posibilitar que, como hemos reiterado a lo largo de este trabajo, la transición sea justa. Uno de sus objetivos estratégicos —el cuarto, concretamente— consiste en «convertir la transición ecológica en un vector para frenar la despoblación, mediante el desarrollo de un modelo que tenga en cuenta las características propias de las zonas rurales y apueste por su dinamización, en un marco sostenible e integrador».

En estas zonas rurales, tiene un papel especialmente relevante el sector agrario, en el que, además, España es uno de los países de la UE con mayor peso en términos de producción[81]. En este sector, precisamente, la transición ecológica ofrece muchas oportunidades frente a los también muchos y muy significativos riesgos que para él plantea el cambio climático.

De hecho, en un contexto, como el actual, de incremental sequía, numerosos agricultores se ven obligados a adaptar sus cultivos y, en muchos casos, a hacer una utilización más intensiva del riego, lo que conlleva un mayor consumo energético y, en consecuencia, un incremento de los costes de producción al que se le suma el incremento de los precios energéticos.

La constitución de una comunidad energética puede atender a pluralidad de razones e intereses, lo cual dará lugar a múltiples modelos con diversidad de participantes, objetivos o tamaño, entre otros. En múltiples casos se utilizan para abastecer, de manera más eficiente, sostenible y, por qué no decirlo, barata, las necesidades energéticas preexistentes de una determinado grupo de personas —físicas o jurídicas—, como puede ser la comunidad de vecinos de un edificio, o los empresarios de un parque tecnológico. No obstante, tal y como se ha visto, por ejemplo, en Grecia, esta fórmula colectiva en forma de cooperativa puede incluso incentivar la innovación técnica o incluso el inicio de nuevas actividades económicas, que incentiven a revitalizar estas zonas rurales. Es el caso de Thetis (Tesalia) y de Karditsa, respectivamente[82]. La Comunidad Energética de Tesalia se constituyó como primera comunidad energética agrícola en dicho país con esta finalidad. En concreto, su objeto social consistía en reducir el coste de la energía para el riego y lo hicieron desarrollando una tecnología puntera de energía eólica y fotovoltaica[83].

Las comunidades energéticas no solo tienen, por lo tanto, potencial para promover y apoyar una transición ecológica justa en aras de alcanzar objetivos climáticos y sociales, en términos generales, sino que, además, pueden contribuir de manera específica al desarrollo de la economía local de los territorios en los que se implanten, maximizando el valor local[84]. Esta contribución puede tomar distintas formas e incidir de diversas maneras, siendo una de ellas el incremento de la inversión y de las oportunidades laborales para los ciudadanos de esos territorios[85], ya sea directamente en la actividad de la propia comunidad energética, ya sea en aquellas que se generen como consecuencia y alrededor de aquella.

En el caso de nuestro país, ya se han promovido iniciativas de constitución de comunidades energéticas en el marco de cooperativas agrarias preexistentes, como puede apreciarse en los estudios realizados por la Cátedra de Cooperativas Agroalimentarias de la Universidad de Valencia[86]. En esta Comunidad Autónoma, precisamente, se fundó en 2022 la primera comunidad energética de España para el sector agroalimentario: la comunidad energética «Agrícola Montitxelvo», promovida por la Cooperativa Agrícola de Montitxelvo[87].

4. Valoración final: las cooperativas de energía renovable como motor de la transición justa a través del empleo verde 

Es imprescindible que se desarrollen iniciativas cuyos objetivos no solo incidan de manera positiva en la economía, sino que también actúan en beneficio de la sociedad y la sostenibilidad, para así promover la transición ecológica justa que se pretende en el marco de la UE y de sus Estados miembros.

En esta cruzada, las cooperativas y, más concretamente, las que conformen comunidades energéticas, tienen un papel esencial, como entidades capaces de cohonestar objetivos económicos con objetivos sociales y lograr así un amplio consenso social que resulta crucial habida cuenta de la magnitud y relevancia de las transformaciones necesarias para llevar a cabo la transición ecológica justa[88]. Este tipo de entidades «pone en valor la creación de beneficios medioambientales o socioeconómicos para sus socios o miembros o a las zonas donde opera, más que los beneficios financieros»[89], lo que las hace idóneas para esta labor.

De los muchos beneficios y externalidades positivas que una comunidad energética en forma de cooperativa puede generar en un territorio y sus ciudadanos, en materia climática, por supuesto, pero también social, el presente trabajo pretende resaltar, en cuanto a esto último, su potencial para actuar como estímulo social, en concreto en las zonas rurales, a través de la creación directa e indirecta de actividad económica y, en consecuencia, de empleos.

Si bien es cierto que son las cooperativas de trabajo asociado aquellas que, en su objeto social, incluyen expresamente como objetivo la creación de empleo, también el resto de las modalidades cooperativas, como las de usuarios y consumidores o las agrícolas, cuentan (o pueden contar) con socios de trabajo, además de trabajadores por cuenta ajena, como hemos visto. Por ello, a pesar de que las comunidades energéticas suelan constituirse como cooperativas de usuarios y consumidores[90], y no como cooperativas de trabajo asociado, no menos cierto es que también pueden contribuir a la generación, y mantenimiento, de trabajo y, en concreto, de empleos verdes.

Las Naciones Unidas definen los empleos verdes como aquellos «que reducen el impacto ambiental de las empresas y los sectores económicos, hasta alcanzar en definitiva niveles sostenibles. (…) trabajo en la agricultura, la industria, los servicios y la administración que contribuye a conservar o restablecer la calidad ambiental»[91]. Es decir, son empleos que se encuentran en multitud de sectores económicos pero que comparten un rasgo común, una finalidad, y es la de contribuir a la reducción del «consumo de energía, materias primas y agua mediante estrategias de gran eficiencia, a descarbonizar la economía y a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, a disminuir o evitar por completo todas las formas de desechos y de contaminación, y a proteger y restablecer los ecosistemas y la biodiversidad». Además, de acuerdo con autores como Álvarez Cuesta, estos empleos no serán verdes si, a su vez, no son decentes o dignos[92], en alusión al concepto de «trabajo decente» que se ha mencionado en este trabajo como componente necesario de la transición justa.

Algunos de estos empleos verdes se consideran nuevos, o de nueva creación, como pueden ser los «operadores de instalaciones de energías renovables, especialistas en sostenibilidad o especialistas en servicios de agregación de energía eléctrica»[93], pero también pueden ser considerados empleos verdes aquellos preexistentes que podrán, o no, requerir de capacitación específica para devenir, precisamente, verdes.

Las iniciativas energéticas colectivas, como las comunidades energéticas, que han sido objeto del presente trabajo, pueden erigirse como «pilar fundamental en la reactivación económica y en la generación de empleo directo e indirecto»[94], no solo a través de los empleos directos creados como consecuencia de la constitución y desarrollo de la actividad económica de la comunidad, sino también por su incidencia sobre las cadenas de valor locales que puede, además, suponer un importante incentivo a la «dinamización de municipios poco poblados», como las zonas rurales[95].

La Comisión Europea prevé, de hecho, la creación de un millón de nuevos puestos como consecuencia de «la implantación de una bioeconomía[96] europea sostenible dé lugar a la creación de empleo, en particular en las zonas costeras y rurales, como consecuencia de la creciente participación de los productores primarios en las bioeconomías locales»[97].

Hay que tomar en consideración, además, que estas comunidades energéticas en forma de cooperativa pueden beneficiar a una pluralidad de sujetos además de a la sociedad en su conjunto, puesto que pueden constituirse por ciudadanos a título personal, pero también entre empresas y empresarios, o incluso entre ciudadanos a título individual y empresarios y empresas[98] que se beneficien de las sinergias que la puesta en marcha de estas iniciativas les puede ofrecer para el consumo de sus empresas y hogares[99].

El legislador español parece ser consciente de la necesidad de fomentar la economía social para hacer frente a las transformaciones de nuestra economía y sociedad y contribuir a una mayor cohesión social y progreso. De hecho, estos términos forman parte de la exposición de motivos del Proyecto de Ley integral de impulso de la economía social, que se publicó el pasado 18 de octubre de 2024, se publicó en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados (en adelante, «BOCG») y que introduce modificaciones en la Ley de Cooperativas, así como de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social, el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y el Real Decreto-Ley 1/2023, de 10 de enero, de medidas urgentes en materia de incentivos a la contratación laboral y mejora de la protección social de las personas artistas.

Una de las razones que subyace tras la pretendida modificación de la Ley de Cooperativas es precisamente fomentar las cooperativas «en un momento especialmente oportuno para reforzar su papel en la generación y el mantenimiento de empleo de calidad» y «potenciar el papel tractor que tienen las cooperativas en el sector» de la Economía Social[100].

En relación, en concreto, con el sector energético, el proyecto pretende introducir un apartado 3 en el artículo 108 de la Ley de Cooperativas conforme al cual «el Gobierno impulsará iniciativas cooperativas, conforme a cualquiera de las clases cooperativas previstas en esta ley, en aquellos ámbitos y sectores económicos de especial trascendencia, tales como: a) Las cooperativas de cualquiera de las clases reguladas en esta Ley podrán, de conformidad con el artículo 1.2, desarrollar su actividad económica en el ámbito de la energía, pudiendo articular comunidades energéticas, de conformidad con la legislación sectorial que resulte de aplicación».

Esa consciencia del legislador del preeminente papel que las entidades cooperativas, como entidades de economía social, pueden tener en la transición ecológica justa, y en la promoción del trabajo decente y la economía verde, se plasma también en la Ley de Empleo estatal de 2023[101], que incluye numerosas menciones a la economía social a lo largo del articulado que pueden contribuir, si bien de manera indirecta, a potenciar estas entidades como vía indirecta para el desarrollo sostenible[102]. Así, tal y como refleja el análisis efectuado por MIÑARRO YANINI[103], entre otras cuestiones relevantes, se refuerza el asesoramiento para la constitución de entidades de economía social que, como ya hemos reflejado con anterioridad, tiene un gran potencial para dinamizar territorios y generar empleos, tanto de forma directa como indirecta, y tanto autónomos como asalariados.

La constitución de cooperativas, como forma de contrarrestar los efectos nocivos que el liberalismo tiene en el empleo y derechos de las personas trabajadoras, se ha tratado de tradicionalmente de fomentar por los poderes públicos a través de diferentes fórmulas, siendo una de las más relevantes la fiscalidad.

Aun así, sigue siendo necesario poner el foco en las barreras que las entidades de economía social y, sobre todo, las pequeñas iniciativas colectivas pueden encontrar en su acceso a un mercado tan específico y con una regulación tan farragosa como es el energético. Estas barreras son de diversa índole, desde las más obvias, como la financiación o la existencia de monopolios u oligopolios, a otras más específicas como las administrativas o las formativas.

Adicionalmente, se torna necesario incentivar a aquellas entidades de la economía social, como las cooperativas de energías renovables, que contribuyan a la transición ecológica justa. Incentivos que no solo deben basarse en la fiscalidad, sino también en promover la participación de los ciudadanos en iniciativas energéticas colectivas a través de esfuerzos en materia de formación[104].

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